一、问题的提出：当管理范式与实践脱节
北京小客车摇号制度运行十余年，一个日益尖锐的矛盾浮出水面：一边是超过250万个人申请者和52万家庭申请者在摇号池中苦等，中签率低至0.14%；另一边是超过12万辆京牌车辆常年处于低效闲置状态，年均行驶里程不足两千公里，大量车辆彻底沦为僵尸车。 与此同时，全市约1.2万辆长期停放僵尸车关联的“僵尸指标”约10万个，相当于北京年小客车指标配额的5倍。
这一矛盾并非治理力度不足所致，而是暴露了更深层的问题：以“限制拥有”为核心的购买管理范式，在控制增量的同时，系统性制造了存量资源的闲置与锁死。 当调控的锚点停留在“谁可以拥有车”，而无法触及“车被如何使用”时，僵尸车就不是政策的意外副产品，而是制度激励结构下的必然产物。北京已提出推动从“购买管理”向“使用管理”转变，这一方向的确立，意味着需要从根本上重新审视僵尸车现象背后的范式困境。
二、购买管理范式的激励结构：为何“不动”成为理性选择
购买管理范式的核心逻辑，是通过行政手段压缩增量。摇号和轮候制度在特定历史阶段有效延缓了机动车过快增长，但其运行过程中产生了一个未曾预料的后果：将一项公共出行资格塑造为具有明确市场价值的稀缺资产，却未为该资产设计退出通道。
第一，极端稀缺赋予了指标“类资产”属性。 2026年普通小客车指标年度配额仅2万个，个人有效编码近255万，家庭申请编码突破52万。中签率长期低于千分之一，使“京牌”从一个行政许可变成了实际价值十余万元的资产——巅峰时期个人蓝牌年租金可达2.5万元，公司户指标交易价格普遍二三十万，最高曾突破35万。当一项公共资源被制度塑造为高价值资产时，持有者的行为逻辑就从“按需使用”转向“持有保值”。
第二，“一人一标”堵住了退出通道，却未提供替代路径。 2021年实施的政策规定，个人名下多辆京牌车只能选择一辆申请更新指标，其余车辆报废后指标永久消失。政策的初衷是引导多余指标有序退出，但落到现实，催生了车主的理性计算：报废只有两三千元补贴，还需结清多年违章罚金，亲属转让通道门槛也很高（受让人名下无车、关系满一年、非京籍需连续五年社保），很多家庭达不到转让条件。当持有成本趋近于零、退出成本却等于永久失去一项高价值资产时，“原地停放”就是最经济的选择。
第三，购买管理范式对“使用效率”完全失敏。 正如一篇分析所指出的，“一辆长期停放的僵尸车与高频通勤车辆在指标上毫无区别”，拥堵治理并未触及核心矛盾——道路资源的时空错配，反而因限制购买而在某种程度上固化了“占坑”思维，使得存量车辆的使用率未能得到有效调节。购买管理只回答“谁能拿到指标”，不回答“拿到指标后车辆是否被有效使用”。这一管理盲区的直接后果，就是12万京牌车辆年均行驶不足两千公里却依然合法持有指标的制度荒诞。
三、使用管理范式的逻辑转换：从“占坑”到“用路”
使用管理范式的核心思路，是将调控锚点从“谁可以拥有车”转向“何时、何地、如何用车”。这一转换不仅是技术层面的政策工具调整，更是对公共资源分配逻辑的重新定义。
使用管理具备技术可行性。 当前交管系统已实现全域数据联网，车辆年检记录、保险购买记录、ETC通行轨迹、交通违章处理记录四大核心数据完整可溯。一个早已离京、名下京牌车辆常年在外地行驶停放的车主，其完整的闲置证据在交管后台可以一键调取、精准锁定。技术上，精准识别低效使用指标已不存在障碍。真正卡住资源盘活的，是制度层面的权限空白——京牌指标属于行政许可资源，而“持有人长期闲置、不再需要用车”并不在法定撤销范畴之内。
使用管理的具体工具已有国际先例可循。 新加坡和香港的经验表明，通过大幅提高使用环节成本，可以在放开购买限制的同时有效调节车辆使用强度。具体到北京，可探索建立核心区通行权有偿使用制度，依托电子收费技术对进入特定拥堵区域的车辆按次、按时或按里程收费，并在高峰时段实施差别化费率。同步大幅提高重点区域停车累进收费标准，使“拥车低成本、用车低门槛”的现状彻底改变。
使用管理更契合扩大内需的宏观战略。 购买管理模式下，被压抑的需求并未消失，而是催生了牌照租赁、背户买卖等灰色市场。据非官方统计，北京约有三十至五十万辆车依靠车牌租赁、背户交易等灰色方式上路行驶，京牌年租金在一万二至三万五千元不等，终身买断式背户价格高达十五至二十万元。这种灰色市场的存在，既造成消费权益缺乏保障，也使得购车消费无法转化为正规的税收和后市场活力。当购车资格成为稀缺资源，失去的不仅是新车销售额，更是一个庞大后市场生态的活力。
四、范式转换中的僵尸车治理：重新设计成本结构
在购买管理向使用管理转换的框架下，僵尸车治理的逻辑也需要相应调整：从“清理车辆”转向“调整持有成本”。
当前僵尸车治理的困境在于，清理一辆车容易，但清理之后对应指标的处置没有明确规则。如果简单收回指标，涉及对既有行政许可的实质性剥夺；如果允许带牌过户，又可能打开指标交易的口子。使用管理范式提供了一条新的思路：不直接处置指标，而是通过调整持有和使用环节的成本结构，让“闲置”不再是最优选择。
具体而言，可探索以下路径：
建立基于使用状态的差异化持有成本。 对连续一定年限无行驶记录、无年检、无保险的车辆，取消其免费停放资格，或征收阶梯式公共资源占用费。当“占着不用”的年度成本从零上升到数千甚至上万元时，僵尸车的经济理性就会逆转。此前已有市民建议对免费停车场实施超时收费，将僵尸车清理纳入物业考核。
设计“指标回归池”作为退出激励。 车主将闲置指标交回调控系统，可获得具有确定性的对价——如在后续摇号中增加权重、获得新能源指标轮候优先权或通行费减免额度。未来完全可能针对自愿注销多余指标的，给予转向新能源指标的优先权、现金补贴或税收减免，用经济手段实现柔性退出。这一机制的法律性质是行政允诺的置换，而非对行政许可的直接剥夺，在现行法律框架下更具可操作性。
参照非机动车治理建立程序闭环。 北京对废弃非机动车的治理已在法治轨道上跑通了闭环：按照“排查建档—公示催告—拖移集中—分类处置”的流程，公示期7天届满后无人认领的车辆依法统一清拖处置。机动车僵尸车可参照这一程序框架，设置更长的公示期和书面申辩渠道，将“是否废弃”的判断从执法者的主观裁量转化为可验证的程序事实。
五、结语：范式转换的窗口期
僵尸车现象的本质，是购买管理范式在运行十余年后积累的制度性成本的外显。它揭示了一个基本规律：当一项公共资源的分配制度将“拥有”与“使用”彻底脱钩，而只管理分配、不管理使用时，资源的闲置和错配就是结构性的，而非偶发的。
从购买管理转向使用管理，意味着承认一个基本事实：公共路权资源的核心价值不在于“谁拥有”，而在于“被使用”。当12万张京牌沉睡在锈蚀的车壳之下、当30至50万辆车在灰色市场中裸奔、当数百万家庭在摇号池中等待一个可能永远不会到来的中签通知时，重新审视调控的锚点，就不再是政策选项，而是制度演进的必然方向。
窗口期已经打开。技术条件具备，国际经验可循，政策方向已明。剩下的问题不是“能不能转”，而是“以什么节奏和方式转”。在这一转型中，僵尸车既是旧范式的遗留问题，也是新范式的试金石——如果连一辆闲置车辆的持有成本都无法有效调节，使用管理的其他工具就很难真正落地。
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