2025年以来，“城市更新”成为中央层面政策部署的高频关键词，多部委在高层次会议和文件中密集表态，构建起系统完备、协同发力的政策推进体系。
一系列政策的出台与落地，不仅重塑了城市更新的功能定位，更将其与民生保障、房地产转型、城乡融合发展深度绑定，成为推动经济社会高质量发展的重要支撑。
2025年以来，中央对城市更新的政策部署呈现出层次递进、重点突出的鲜明特征。5月出台的《关于持续推进城市更新行动的意见》，从顶层设计上明确了城市更新与民生保障的核心关联，突破了此前城市更新仅聚焦房地产稳市场的单一维度，赋予其完善城市功能、传承历史文脉、促进产业升级等多重发展使命。这一定位升级直接推动城市更新获得超越其他房地产稳市场新政的政策支持力度，5月20日的新闻发布会上，住建部、发改委、财政部、金融监管总局、自然资源部等多部委同步解读政策，分别从存量提质、好房子建设、财政资金保障、金融信贷投放、存量用地盘活等方面形成政策合力，为城市更新落地提供全方位支撑。
7月，中共中央和国务院时隔十年再度召开的中央城市工作会议，进一步将城市更新提升至高质量发展的战略高度，此次提到了两个变化——“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。”会后各部委迅速开展学习落实，明确将城市更新作为构建房地产发展新模式的核心路径。此后政治局、央行、国资委等多部委进一步落实了会议精神，如住建部召开理论学习中心组学习（扩大）会议，传达学习中央城市工作会议精神，要求把城市更新摆在更加突出位置。各地主管部门也纷纷发文表态跟进，7月下半月即有16省市公开发文，表态将加快推进城市高质量发展相关工作。8月下旬，中共中央和国务院将城市工作会议要求明确落实成文，发布了关于推动城市高质量发展的意见，文件中再度明确了“两个转向”的判断。构建房地产新模式被归于第四个板块任务“营造高品质城市生活空间”中，与系统推进“好房子”和完整社区建设密切相关。此后8月30日住建部也表态，将推动城市规划创新促城市高质量发展，积极研究构建一套与城市高质量发展新阶段相适应的城市规划制度体系。
在此基础上，相关支持与配套工作全面铺开，中央财政精准发力，4月启动支持行动、6月公示拟支持20城城市更新，并下达800亿专项投资惠及约1700万人；行业监管与基础调研同步推进，住建部部署城市更新体检工作明确保护底线，加快老城区和老街区专项调查；融资渠道持续拓宽，11月发改委推动REITs扩围至城市更新领域，为项目落地构建可持续的投融资机制。
当前城市更新已成为房地产稳市场的核心抓手，其价值不仅在于短期市场提振，更在于实现供需两端的精准衔接与结构优化。从需求侧看，城市更新紧密对接新型城镇化的人口集聚需求，2024年末我国常住人口城镇化率已达67%但户籍人口城镇化率不足50%，新市民刚性需求与存量居民改善性需求叠加，城市更新通过老旧小区改造城中村整治完整社区建设等举措，精准匹配不同群体的居住与生活需求。从供给侧看，城市更新兼顾降库存和优供给，以存量用地盘活和设施升级为核心，避免了增量扩张的资源浪费，
通过低效用地再开发既有建筑改造利用等方式，优化城市空间布局，提升公共服务供给质量，并为房地产发展带来更多优质住宅用地，促进“好房子”建设发展。
岁末住建部系列表态与国务院专题学习进一步提升了城市更新的政策站位，明确将其与消除安全隐患稳楼市工作深度融合，进一步强化了政策实施的刚性约束。
从长期发展视角看，城市更新将成为房地产市场迈入新阶段后的核心增长动力。随着我国城镇化水平稳步提升，居民住房条件持续改善，房地产市场已从大规模增量建设阶段转向存量提质增效阶段，房屋更新替代新增建设成为住房需求的主力来源。城市更新通过“好房子、好小区、好社区、好城区”的四好建设，不仅能满足居民高品质生活需求，更能为新业态新产业发展提供空间载体，推动房地产企业从传统开发销售向持有运营服务转型，助力房地产发展新模式的构建。年内相关政策的落地实施，将有效破解城市发展中的存量困境，提升城市韧性与宜居水平，推动房地产市场实现高质量转型，更将为城乡融合发展区域协调发展提供持久动力，其积极影响将贯穿整个十五五时期乃至更长发展阶段。
2025年城市更新相关政策的密集出台，既是应对当前房地产市场形势的精准施策，更是顺应城市发展规律、推动高质量发展的战略部署。随着政策体系的不断完善与落地深化，城市更新将持续释放民生价值经济价值与社会价值，成为连接短期市场稳定与长期发展转型的关键纽带，为我国城镇化高质量推进与房地产市场健康发展注入持久动能。
从地方实践层面来看，城市更新已成为供给侧“存量优化”的核心实施路径，相关政策精准聚焦城中村改造、旧住宅小区整治、工业遗存活化三大核心场景，明确强调居住环境改善与城市功能提升相结合的原则，坚决规避简单化的“大拆大建”模式。更为关键的是，在各地发布的“十五五”规划建议中，城市更新已突破民生保障与房地产领域的传统范畴，单独成章被纳入城乡融合发展的整体框架，成为各地统筹城乡发展、提升城市能级的重要支撑，这一定位变化充分彰显出城市更新在国家发展战略中的长期价值与核心地位。
各地围绕城市更新的政策创新持续落地，土地供给与安置模式的双维度探索为市场注入新活力。北京市出台指导意见，创新国有建设用地使用权配置方式，允许以作价出资或入股的形式向相关国企供地，通过将土地“一次性出让”转变为“长期股权合作”，大幅降低企业参与城市更新的用地成本与初期资金压力，有效激发了国企盘活存量土地的积极性。这一举措为北京这类以存量发展为主的城市提供了全新的更新动力，助力推动城市空间“腾笼换鸟”，加速导入新产业、新功能，实现城市空间价值提升与可持续发展，同时也是当地优化营商环境、吸引社会资本参与城市更新的关键抓手。在城中村改造的安置环节，各地普遍鼓励推行“房票安置”模式，洛阳市便是典型代表，当地推出房票安置、自主购买、组织购买三种“以购代建”模式，通过收购存量商品房作为城中村改造安置房，实现了多重政策效果：既尊重被征收人的选择权，借助房票等模式提升安置效率、改善群众居住条件，又直接打通保障性安置住房与存量商品房的流通通道，有效消化房地产市场库存、缓解房企经营压力，进而稳定地方房地产市场。对于洛阳这类三四线城市而言，这一模式成为不新增大规模建设前提下，推动城市更新与化解房地产风险的有效路径。
城市更新同时也是地方政策与专项债联动的核心应用场景，从各地房地产专项债的发放情况便能清晰体现这一特征。2025年全国城中村改造专项债项目融资规模达1011亿元，同比大幅增长219%，各地均加大专项债对城市更新的定向支持力度：上海重点推进“两旧一村”改造，2025年新增专项债中约400亿元定向支持该类项目，年内顺利实现中心城区零星旧改清零；广东、江苏将城中村改造纳入省级专项行动，明确专项债可用于项目资本金，其中江苏全年完成5.8万户城中村改造，并在全省推广房票安置模式。
在各城市中，北京的房地产类专项债融资规模表现突出，以952亿元的额度成为全国唯一相关专项债规模超600亿元的城市，实现断层式领先，且融资资金绝大部分投向城市更新相关的保障安居工程项目。从北京2025年保障性安居工程的二级分类来看，城中村改造类项目获得50%的资金投向，超过棚户区改造、城市老旧小区改造、保障性住房等类别位居首位，其中城中村改造类项目专项债融资达387亿元，占全国城中村改造项目总融资的38%。北京的城中村改造布局紧扣城市功能升级与周边环境改善需求，目前朝阳区在距离北京中心商务区南部10公里处仍存在多个城中村，此类区域已成为制约当地产业、交通、商业发展的关键因素，以十八里店乡为代表的城中村改造也因此成为北京南部区域发展的重要战略重点。2025年以来，北京朝阳区已有8个城中村改造项目累计获得9次专项债融资，合计融资金额131.75亿元，其中十八里店乡更是3次获得专项债融资共计91.7亿元，资金覆盖当地2个城中村改造项目、4个村落。
城中村改造带来的土地腾退，更为北京的城市发展释放出广阔的空间潜力。仅朝阳区十八里店乡的4个村，改造便涉及873公顷土地，若完成全部腾退，按照北京当前的建设用地结构、地价与房价进行保守估算，长期来看理论上将为北京带来2000亿元以上的优质增量土地，以及4000亿元的新房销售市场规模。整体而言，北京的城中村改造不仅是推动城市高质量发展、提升土地要素使用效率的重要举措，更将为当地房地产市场的进一步企稳提供坚实支撑。
依据2025年年末中央经济工作会议及住房城乡建设工作会议精神，2026年房地产行业的核心任务为推动市场平稳运行，后续政策将持续完善发展新模式的制度框架，而城市更新将成为各项政策落地的主要抓手。
需要指出的是，城市更新并非单纯的房地产稳市场举措，而是覆盖民生改善、经济增长、城市高质量发展等多方面的综合性战略部署，其政策优先级和推进确定性显著高于一般稳地产政策。从政策站位来看，中央经济工作会议将“高质量推进城市更新”纳入“坚持内需主导，建设强大国内市场”这一核心任务，而“稳地产”则归属于后续的“化解重点领域风险”板块；住建部也将“推进现代化人民城市建设、高质量开展城市更新”列为来年首要工作，“稳定房地产市场”则位列其次。这一排序差异，充分体现了城市更新超越房地产行业本身的战略价值。
当前我国城镇化已从快速增长期转向稳定发展期，城市发展也从大规模增量扩张进入存量提质增效阶段，人口结构、土地利用、设施配套等方面的新问题亟待解决。在此背景下，城市更新成为破解这些难题的关键抓手。2026 年，随着全国老城区和老街区专项调查全面推进，为“十五五”城市更新专项规划编制提供扎实依据；同时政策端将着力打通资金、要素等卡点堵点，让城市更新的落地路径更顺畅。这些举措不仅优化城市空间布局、提升民生保障水平、拉动经济增长，还能为房地产市场“控增量、去库存、优供给”筑牢基础，实现多赢发展。
