缅甸自独立以来，大部分时间都处于冲突之中。这个国家始终难以建立一种能够维系其高度多元的族群、政治和宗教共同体的政治秩序。问题的核心，在于以缅族为主导的中央国家与边疆少数民族地区之间长期存在的不平等关系。
军事统治定义了这个国家的治理方式。自奈温将军1962年曾通过军事行动上台以来，军方—即缅甸国防军—一直直接或通过代理人掌权。1988年的“8888”民主运动和2007年由僧侣主导的“番红花革命”，都被迅速平息。
2010年至2015年的民主开放一度让昂山素季领导的全国民主联盟以压倒性优势赢得选举，但军方在2021年2月再次接管政权。军政府于2025年末至2026年初举行的选举，也因既不自由也不公正而受到广泛谴责。
如果有人认真看待“保护责任”，缅甸本应受到重视。这一原则源于2001年“干预与国家主权国际委员会”的倡议，过程与加拿大的推动密切相关，并曾于2005年获得联合国会员国认可。
它的基本逻辑并不复杂：当一个国家无力或不愿保护本国人民免遭种族灭绝、战争罪、基于族裔的严重迫害和危害人类罪时，这一责任就转移给国际社会，尽管从地缘政治角度看，“国际社会”本身是一个含义并不清晰的概念。
“保护责任”从一开始就是选择性适用的。有些危机会吸引大量外交资源和干预行动，有些则被视为遥远而麻烦的问题。一个原本为保护人而设立的原则，如果只被选择性使用，就会失去其道义权威。
缅甸正暴露出这一弱点。与乌克兰或中东局势相比，缅甸战争在西方得到的关注要少得多。这样一场持续已久、又极难化解的冲突，为何几乎没有得到应有的紧迫对待？代价不仅是战场上的死亡，还包括难民营中缓慢累积的消耗、在无国籍和失学状态中长大的儿童，以及多年被剥夺返乡和工作权利的人们。
流离失所的规模令人难以消化。孟加拉国收容了超过100万罗兴亚难民，其中大多数居住在科克斯巴扎尔的难民营。自2024年初以来，随着缅甸西部沿海若开邦的暴力在2025年至2026年间加剧，又有大约15万人抵达孟加拉国。
泰国则在泰缅边境9处临时安置点收容了超过8万名来自缅甸的难民。此外，泰国境内还有数百万缅甸公民或移民。国际移民组织估计，2024年居住在泰国的缅甸公民约为410万人，其中包括大量无合法身份的移民。
罗兴亚人是这场灾难中最醒目的面孔。2017年若开邦大规模外逃曾引发全球关注，冈比亚提起的种族灭绝诉讼也持续对缅甸施加法律压力。2026年1月，国际法院就案件实体问题举行了为期3周的听证，判决预计将在今年作出。
但罗兴亚人只是更大范围冲突中的一部分。几十年来，各少数民族武装组织一直为自治或领土与国家对抗，而且其中许多并不只是武装力量。正如达卡大学教授伊姆蒂亚兹·艾哈迈德所指出的，一些组织实际上发挥着“准国家”的功能，也就是说，它们拥有自己的货币、控制一定领土，并拥有武装力量。
更重要的是，冲突迟迟得不到解决，代价极其高昂。“缅甸危机仪表盘”中的5个经济与成本分析模型显示，不作为会带来可量化的人道、地区和经济后果。
稀土开采、违禁药物走私和网络诈骗园区并不是冲突的起因，但它们在维持冲突。克钦邦已成为全球稀土供应链的重要一环，联合国调查人员还追踪到一个价值数十亿美元的诈骗产业，其活动中心就在缅甸缺乏法治的边境地区。
如果说战争经济在支撑冲突，那么要结束冲突，就必须建立一种能够与之竞争的替代性秩序。这正是“为缅甸绘制持久和平路径”项目的出发点。该项目由加拿大全球事务部资助，由我所领导的加拿大冲突与韧性研究所执行。
缅甸需要一种能够为战争提供替代方案的和平架构。其中一个设想，是为若开邦制定稳定与重建计划。若开邦是缅甸最贫困的地区之一，也是罗兴亚人流离失所和更广泛冲突的关键地带。这一重建方案的灵感，一方面来自第二次世界大战后的“马歇尔计划”，另一方面也借鉴了近年来的“一带一路”倡议。
几十年来，单靠司法并没有带来安全与和平。重建计划则可能创造“和平红利”，让人们看到，基础设施、学校、诊所和生计机会所能带来的收益，远远超过战争经济。
这样的计划将建立在3项承诺之上。第一，流离失所者——无论是在难民营中还是在海外侨民社群中——都应接受职业培训，以便在条件允许时参与重建。第二，规划工作不应等待最终和平协议达成；谈判与重建应作为两条相互强化的轨道同时推进。
这些方案还需要捐助方和地区各国政府提供可信支持。风险在于，重建资金可能被那些从战争中获利的实体攫取。如何在设计上防范这种可能性，本身就是这项工作的组成部分。
地缘政治因素无法回避。有关国家通过“一带一路”在缅甸拥有重大利益，同时在军方与各武装组织之间保持平衡；印度则担忧其东北边境地区的安全。缅甸危机不仅是国内问题，也是地区问题。
东南亚国家联盟必须发挥更大作用。东盟在2021年达成的“五点共识”并未化解危机，如今普遍被视为失败，但它仍是最具正当性的地区平台。东盟和平与和解研究所可以研究以重建为基础的替代方案。
加拿大同样可以发挥作用。它曾参与塑造“保护责任”的理念源头，也资助了有关缅甸和平的研究。它还可以做得更多，包括游说伙伴国家、支持地区重建架构，并确保缅甸不会被遗忘。
“保护责任”不能只在政治上干预便利的时候才适用。真正的考验，不在于一场危机显而易见时各国政府喊得有多响，而在于当苦难缓慢发生、距离遥远、又令人不愿面对时，它们是否仍能公平采取行动。缅甸正是这样的考题之一。到目前为止，世界并没有通过这场考验。
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