【编者按】营商环境是一国制度软实力、综合竞争力和市场运行效率的重要体现。党的二十届四中全会将“坚持有效市场和有为政府相结合”作为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一，强调“打造市场化法治化国际化一流营商环境”。1月4日，上海连续第九年召开全市优化营商环境大会，将之作为“新年第一会”，并发布《上海市加快打造国际一流营商环境行动方案（2026年）》。在上海社会科学院经济研究所所长沈开艳研究员看来，上海优化营商环境背后，体现的是制度型开放跃迁与系统治理范式革新。以下是她在上海财经大学的演讲。
作为中国对外开放前沿与超大城市标杆，上海营商环境建设始终领跑全国。2025版世界银行B-READY（营商环境成熟度）报告中，上海以22项全球最优测评点印证制度型开放阶段性成效；《上海市加快打造国际一流营商环境行动方案（2026）》（以下简称“2026版方案”）以四维框架宣告营商环境优化进入系统治理新阶段，为超大城市营商环境高质量发展树立了典范。
打造良好的营商环境，不仅是全面激发社会创造力和市场活力的重要着力点，更是推进中国式现代化新征程的时代命题。上海自2017年起，以一年一版的频率持续更新改革方案，不断优化创新，加强系统集成。相比较而言，早期的营商环境优化主要通过大量具体举措弥补制度空白，如简化审批、压缩时间等。而2026版方案的每一条举措，系统性和穿透力都非常强，更注重解决跨部门、跨层级的体制机制瓶颈。这些集中体现了上海从被动对标到主动引领、从“规定动作”到“自主动作”的跨越，真正做到优化营商环境无止境，一直在路上。
最新评估中，上海表现出四大鲜明特征
世界银行B-READY评估体系以法理标准和实践成效双轨评估为核心，涵盖10大领域59项测评点，是全球营商环境的黄金标尺。2025版报告中，上海表现出四大鲜明特征。
一是全球最优指标集群化，核心领域领跑国际。上海斩获22项全球最优测评点，占比达37.3%，远超新加坡的10项，形成“基础设施稳、服务效率高、制度保障强”的指标集群。在公共服务领域，实现供电零停电、互联网与供水服务可靠性满分；在金融领域，电子支付费率成本为0，贷款申请与融资可得性获企业满分评价；在纠纷解决领域，商事调解得分100，仲裁与诉讼效率跻身全球前列；在国际贸易领域，海关服务感受度99.13分，超过新加坡的89.1分。
二是法理与实践高度统一，制度执行力凸显。B-READY评估兼顾书面规则与实际体验，上海实现了制度设计与落地执行闭环。在纳税领域，通过“一网通办”压缩时长，增值税退税1周办结；在企业准入领域，“一窗通”改革实现1天办结，跨部门信息变更零差评；在市场竞争领域，世行考察企业更换互联网提供商的感受度，上海企业该项感受度得分为96.2。
三是企业感受度成为核心亮点，软环境竞争力突出。B-READY首次纳入企业调查数据，上海商事调解、税务服务、融资服务等主观指标均获满分，海关服务感受度接近满分。这源于精准施策，构建“法院+商会”多元解纷机制，推行惠企政策“免申即享”，拓展“入境通”平台功能，让软环境成为要素集聚的引力场。
四是本土特色与国际标准兼容，制度创新成效显著。上海营商环境建设不是为排名而改革，而是实现本土制度与国际标准有机融合。自贸试验区数据出境负面清单，既满足国际规则又契合本土产业实际，推动数字贸易占全国30.1%；跨境贸易推行“两步申报”国际通行模式，依托洋山港自动化码头形成“技术+制度”双重优势；知识产权保护对接国际高标准，建立符合中国企业特点的快速维权通道。
2026版方案构建四维框架，凸显制度型开放与系统治理
2026版方案以26条举措构建政务服务、市场竞争、产业生态、社会共治四维框架，在制度型开放与系统治理方面呈现突破性特征。
一是制度型开放向纵深推进，规则对接与创新并重。方案突破传统“边境上”开放局限，聚焦“边境后”规则深度对接与自主创新。规则对接上，全域推广跨境服务贸易负面清单、外商投资准入等制度，空运货物6小时内放行，外资金融机构享受“内外一致”待遇，知识产权审查信息公开接轨国际标准。制度创新上，明确公共数据运营准入路径，建立数据跨境流动机制，数据交易所挂牌产品超5000个；针对短剧、二次元等新业态，建立“清单化监管+包容审慎”制度；探索“标地营造”与产业用地弹性供应模式，精准匹配先进制造业需求。
二是系统治理框架全面确立，多元协同机制成型。方案打破政府主导、部门分割模式，首次将产业生态和社会共治独立成篇。治理主体上，政府深化跨部门联合检查，企业搭建产业链协同平台，商会、协会完善法治机制，2025年联合调解涉企案件成功率达83.77%。治理结构上，横向建立涉企诉求闭环处理机制，纵向强化“街镇吹哨、部门报到”，空间层面打造“一区一品”差异化营商品牌，形成全域协同格局。
三是要素保障与生态赋能融合，服务能级全面提升。方案跳出单一流程优化，推动营商环境与产业发展深度融合。要素保障上，升级“随申融”平台，优化人才落户政策，完善产业园区中试平台建设，开放300余个政府数据集赋能企业创新。生态构建上，聚焦重点产业链制定专项举措，推动“四链”融合；倡导商业文明，建设活力街区优化外摆位审批；拓展双向服务，做强东方枢纽“入境第一站”与企业海外合作联盟。
四是问题导向与前瞻布局兼顾，改革针对性凸显。方案直击企业痛点，规制牟利性职业举报，健全防范拖欠账款机制，完善跨境破产办理流程，打击网络舆情敲诈。前瞻布局上，推进电子单据与区块链技术应用，对接CPTPP、DEPA等国际高标准经贸规则，在数据流动、知识产权等领域建立接轨国际的制度体系，为参与全球经济治理奠定基础。
制度型开放本质是全球标准本土化与本土创新全球化的统一
从新制度经济学视角看，营商环境的本质是规范市场主体行为的制度安排，核心功能是降低交易成本、稳定市场预期、激发创新活力。随着经济全球化进入制度型开放新阶段，营商环境竞争已从政策优惠、流程便利等工具性竞争，升级为制度规则、治理体系等基础性竞争。从这个意义上说，营商环境高阶竞争的核心是制度规则竞争。
制度是决定经济绩效的关键因素，有效的制度能通过降低不确定性、规范交易行为、保护产权，提升资源配置效率。在全球化背景下，制度差异成为影响要素跨境流动的核心变量。当要素可自由流动时，制度规则更优的地区将形成引力场效应，吸引资本、人才、技术等高端要素集聚。从实践看，全球营商环境竞争呈现规则趋同与差异化竞争并存特征：一方面，CPTPP、DEPA等协定推动形成更高标准的国际经贸规则体系；另一方面，不同地区基于自身禀赋形成差异化制度优势。上海营商环境的竞争优势，正从政策红利转向制度红利，制度规则的适配性、创新性与执行力成为核心竞争力。
需要指出的是，制度型开放不是简单的制度移植，而是全球标准本土化与本土创新全球化的统一。这一逻辑的核心是，既要主动对接国际高标准经贸规则，降低跨境交易制度性成本，又要立足本土实际进行制度创新，形成具有适应性与竞争力的制度体系，并推动本土创新规则向全球扩散。
全球标准本土化是制度型开放的基础环节，核心是将国际通行规则转化为本土可执行的制度安排。国际高标准经贸规则是全球市场主体最优实践标准，对接这些规则能减少制度摩擦，但绝非盲目照搬，需结合本土法律体系、发展阶段、产业结构进行适应性改造。上海的实践充分印证这一逻辑：跨境贸易领域，推行“两步申报”国际通行模式，结合洋山港自动化码头优势，形成“技术+制度”双重便利；知识产权领域，吸收国际高标准保护规则，建立快速维权通道，平衡保护力度与执法效率；数据跨境流动领域，借鉴欧盟《通用数据保护条例》合规理念，制定符合中国数据安全要求的负面清单管理模式，既保障安全又满足企业需求。
本土创新全球化是制度型开放的高阶形态，核心是将本土有效制度创新推向全球，成为国际规则的重要组成部分。上海自贸试验区累计推出300余项制度创新成果，多项被全国复制推广并纳入国际合作议程。贸易便利化领域，“单一窗口”标准版推广至全国，覆盖17个部门，相关经验通过APEC向亚太地区推广；金融开放领域，自由贸易账户体系实现资本项目可兑换有序推进，为新兴经济体金融开放提供借鉴；数据要素领域，上海数据交易所的建设模式与交易规则，为全球数据要素市场化配置提供“中国样本”，吸引多国考察交流。
上海的实践生动印证了全球标准本土化叠加本土创新全球化的制度型开放逻辑，核心经验是坚持以我为主、为我所用。
在全球标准本土化方面，上海实现了国际规则有效落地。在外商投资领域，全面落实准入前国民待遇加负面清单制度，负面清单长度压缩至全国最短，建立外商投资企业投诉机制，成为全球外商投资首选地之一；在税收领域，推行征管数字化改革，实现发票电子化、出口退税“即申即享”，纳税时长全球领先，同时推出数字经济企业适应性税收政策；在竞争政策领域，建立公平竞争审查制度，清理妨碍统一市场的政策文件，加强平台经济反垄断监管，营造接轨国际的公平竞争环境。
在本土创新全球化方面，上海通过试点先行、总结推广、国际对接的路径，推动本土制度创新走向全球。在数字贸易领域，自贸试验区数据出境负面清单制度，为全球数据跨境流动治理提供中国方案；在政务服务领域，“一网通办”“免申即享”模式，成为发展中国家提升政府服务效率的借鉴样本；在金融开放领域，跨境人民币结算、自由贸易账户等制度创新，推动人民币国际化进程，为全球金融治理改革贡献力量。上海的实践表明，制度型开放的关键是找到国际规则与本土实际的契合点，在对接中深化改革，在创新中提升竞争力。
多元协同治理是营商环境系统治理的范式革新
传统营商环境优化模式采用政府主导、部门推进的单一治理结构，通过行政力量打破体制机制障碍，在建设初期能快速见效。但随着改革进入深水区，其局限性日益凸显。
从治理主体看，传统模式忽视企业、社会组织等多元主体作用，导致改革举措与企业实际需求脱节，出现“政府端菜”而非“企业点菜”的困境。从治理结构看，部门分割导致营商环境优化呈现碎片化特征，企业开办、跨境贸易等事项涉及多个部门，虽单个部门效率提升，但因数据不共享、流程不衔接，整体办理时长难以压缩，多头检查、重复执法等问题增加企业制度性交易成本。从治理内容看，传统模式聚焦行政审批、流程优化等表层问题，忽视产业生态、商业文明、社会氛围等深层次因素，将营商环境简化为政务服务便利化，难以实现系统性提升。
随着营商环境建设深入推进，传统模式已无法适应高质量发展需求，系统治理范式应运而生。系统治理理论源于复杂性科学与协同治理理论，核心是将治理对象视为复杂系统，通过多元主体协同合作、制度与技术深度融合，实现治理效能最大化。将这一理论应用于营商环境建设，就是要打破单一主体、单一维度、单一层次的治理局限，构建多元协同、系统集成、动态优化的治理体系。
2026版方案的核心理论价值在于突破传统模式，构建政府引领、企业主体、社会参与、市场运作的多元协同治理新范式，为超大城市营商环境建设提供全新理论框架。
一是治理主体多元化，从单一主体走向多元共治。方案明确政府、企业、社会组织的角色定位，构建多元协同治理网络。政府负责制度设计、政策供给与监管执法，通过“一网通办”“跨部门联合检查”提升治理效率；企业作为主体，通过产业链协同、合规经营参与营商环境建设，借助政企沟通机制反映诉求；社会组织发挥桥梁纽带作用，商会协会提供纠纷调解、行业自律服务，形成“政府监管、企业自律、社会监督”的协同格局，实现治理资源优化配置。
二是治理内容实现从单点突破到生态赋能的转变。方案将营商环境视为系统工程，涵盖政务服务、市场竞争、产业生态、社会共治四大方面。政务服务聚焦流程优化，解决企业办事难问题；市场竞争聚焦公平权益，营造法治化市场环境；产业生态聚焦要素供给，构建创新发展支撑体系；社会共治聚焦文化浸润，营造尊商亲商氛围。由此，形成流程便利化、市场公平化、生态优质化、社会包容化的全方位体系，实现了从管理到治理再到生态的能级跃升。
三是治理机制从部门分割转变为协同高效。方案构建集成化治理机制，打破部门壁垒与层级限制。横向建立涉企诉求闭环处理、跨部门联合检查、数据共享机制；纵向强化“街镇吹哨、部门报到”，赋能基层打通政策落地的最终环节；技术层面依托大数据、人工智能构建数字政务、智慧监管等体系，提升治理精准性；文化层面倡导商业文明，弘扬企业家精神，营造有温度的营商环境。
上海多元协同治理新范式的实践表明，营商环境优化是技术创新、制度创新与文化创新深度融合的过程。技术创新是支撑载体，数字技术打破部门分割，“一网通办”实现跨部门协同，“随申融”提升融资效率，区块链技术保障数据交易安全，重构了治理模式。制度创新是核心保障，建立跨部门数据共享、联合检查、政企沟通等制度，规范多元主体行为，确保治理过程规范化、透明化。文化创新是精神内核，倡导守规则、重契约的商业价值观，建设活力街区，营造尊重创新、宽容失败的社会氛围，为多元协同治理提供精神动力。
上海营商环境的制度型开放跃迁与系统治理范式革新，形成了具有重要理论价值的“上海经验”。未来，上海需从四方面进一步深化改革。一是深化制度型开放，聚焦数字贸易、绿色金融等前沿领域，对接国际高标准经贸规则，打造全球规则对接的试验田与本土规则创新的策源地。二是完善多元协同治理，拓宽政企沟通渠道，培育社会组织，加快数字政府建设，提升治理智能化水平。三是强化产业生态赋能，聚焦重点产业链制定专项举措，优化要素供给，推动长三角营商环境跨区域协同，构建世界级产业集群支撑体系。四是培育商业文明，完善信用体系，加强企业家权益保护，提升城市国际化水平，以文化软实力增强营商环境竞争力。
世界银行研究显示，营商环境整体指标提升1%，可使投资率增长0.3%，GDP增长率提高0.36%。对于正在加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的上海来说，只有持续以制度创新与治理革新为动力，打造国际一流营商环境，才能为中国构建新发展格局、推进高水平对外开放提供支撑，为全球超大城市营商环境建设贡献中国智慧。
【思想者小传】
沈开艳，上海社会科学院经济研究所所长，二级研究员，博导。上海市经济学会副会长、上海市妇女学学会副会长，上海市政协委员，上海市领军人才。主要研究领域为政治经济学、中国经济改革与发展战略、区域经济与长三角一体化发展、创新经济等。主持国家及省部级课题50余项，出版学术专著30余部，发表学术论文百余篇。代表作有《上海经济发展报告》《全面深化改革进程报告》《城市功能转型》《产业结构调整与转型分析》等。（作者照片由本人提供）
原标题：《思想者｜沈开艳：上海优化营商环境背后，实现了怎样的治理跃迁？》
栏目主编：王珍
文字编辑：王珍
本文作者：沈开艳
题图来源：上观题图
图片编辑：徐佳敏
编辑邮箱：shhgcsxh@163.com
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