关于制定房地产投资信托基金法的议案
提案人：全国人大代表、越秀集团董事长张招兴
一、案由
（一）简介
房地产投资信托基金( Real Estate Investment Trusts，简称“REITs”)是以发行收益凭证的方式汇集投资者资金后，由专业机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。1960年REITs发轫于美国，经过半个多世纪的改革和创新，现已成为国际金融市场的重要金融投资产品。目前全球范围内已有美国、澳大利亚、加拿大、日本、韩国、新加坡、香港等二十余个国家和地区相继推出REITs。
REITs设计既可以基于公租房的租金收益，也可以基于写字楼等大宗商用物业租金收益。由于兼具房地产投资和金融工具两种属性，REITs能够有效提高房地产资产的流动性，加大化解房地产库存力度，有利于完善房地产市场定价机制，抑制房地产价格泡沫。
尽管REITs对于房地产市场具有重要的战略意义，但其在我国的发展之路缓慢曲折，近十年来仅在香港实现突破并有一定发展。从2005年11月第一支REITs领汇上市，迄今香港共有11支REITs，总市值约2000亿港元。2005年12月在香港发行上市的越秀房地产投资信托基金是香港第一家以内地物业资产为标的的REITs。
（二）政策动态
近年来国内涉及REITs的政策文件不断出台但至今未有实质性进展。2008年国务院办公厅出台《关于当前金融促进经济发展的若干意见》，明确指出要开展房地产投资信托基金试点，拓宽房地产企业融资渠道。2009年中国人民银行曾联合国家发展和改革委员会、财政部、国家税务总局、中国银行业监督管理委员会（“银监会”）、中国证券监督管理委员会（“证监会”）等11个部委成立REITs试点协调小组，在北京、上海、天津开展试点，并就其起草的《银行间债券市场房地产信托受益券发行管理办法》征求意见。之后REITs发展因房地产宏观调控政策再次搁浅，直至2014年重新破冰。
2014年5月13日证监会发布《关于进一步推进证券经营机构创新发展的意见》，明确提出研究建立房地产投资信托基金（REITs）的制度体系及相应的产品运作模式和方案，之后证监会起草了《公开募集房地产证券投资基金管理暂行规定》并开展试点工作。2014年9月29日，中国人民银行、银监会在联合发布的《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》中指出要积极稳妥开展房地产投资信托基金（REITs）试点。
2015年1月6日住房和城乡建设部（“住建部”）发布的《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》，明确提出“积极推进房地产投资信托基金（REITs）试点，积极鼓励投资REITs产品”，同时初步确定在北京、上海、广州、深圳四个城市开展租赁性保障房REITs试点。2015年10月，中国房地产估价师与房地产经纪人学会起草了《房地产投资信托基金物业评估指引（试行）》，被业内称作首个中国版REITs专业物业评估规范性文件。2016年1月，证监会主席肖钢在题为《深化改革健全制度加强监管防范风险促进资本市场长期稳定健康发展》的讲话中提出“发展企业资产证券化，推进基础设施资产证券化试点，研究推出房地产投资信托基金（REITs）”。可以说，在国务院“用好增量，盘活存量”的发展思路下，REITs在国内的发展已经迎来了一个新的历史机遇期。
（三）市场探索
2014年以来我国国内市场已经陆续推出多个类REITs产品，为REITs的发展提供了良好的前期市场环境。2014年中信华夏苏宁云创资产支持专项计划、海印股份信托受益权专项资产管理计划、中信启航专项资产管理计划先后推出，这三款产品都以商业地产相关权益作为最终收益来源，具有了REITs的基本特征；2015年6月8日，鹏华前海万科REITs封闭式混合型发起式证券投资基金获批并在深圳证券交易所挂牌交易，成为国内首只获批的公募REITs基金；2015年12月10日，国内首单国资类REITs“招商创融-天虹商场(一期)资产支持专项计划” 发行成功，这也是企业资产证券化备案制实施以来，市场上首单在资产出表前提下，优先级及次级份额实现完全市场化销售的REITs项目；2016年1月13日，国内首单以单一写字楼为标的资产的类REITs产品“恒泰浩睿-海航浦发大厦资产支持证券”在上海证券交易所发行。类REITs产品的陆续推出，不断提升了投资者对该类金融产品的认可度，为REITs在国内的真正发展奠定了深厚的市场基础。
二、案据
尽管当前政策层面已就REITs的引入释放了积极信号，但REITs在我国若要取得长足发展，仍需突破立法缺失、税负过重以及多头监管等亟需解决的瓶颈。具体为：
（一）立法缺失。在世界其他国家和地区，都有就REITs出台专门的法律规范，如新加坡于1999年出台《房地产基金指引》、香港于2005年颁布了《房地产投资信托基金守则》，日本则于2000年修改投资信托法准许投资信托资金进入房地产，这些专门法律规范对于REITs的发展提供了有利的法律保障。
我国目前尚未制定专门调整规范REITs的单行法律，在现行立法中涉及REITs的主要有《公司法》、《信托法》、《证券法》、《证券投资基金法》、《合伙企业法》及《信托投资公司管理办法》、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》等多部法律法规，这使得REITs的设立和运行面临诸多法律瓶颈：一是根据《信托法》，国内资金信托只能通过私募方式来募集资金，同时对于资金信托的发行人数、额度以及推广方式有着严格的限定，使得中小投资者无法通过REITs来投资房地产；二是根据《公司法》和《证券法》，虽然存在设立公司形式REITs的可行性，但《公司法》未就SPV公司的设立作出规定，影响了REITs运行过程中项目公司实体问题；三是《公司法》、《证券法》等法律法规对公司公开发行证券作了严格的规定，SPV公司很难达到这些法律、法规所要求的发行有价证券的条件。此外，REITs还面临信托登记、分红限制、信息披露、破产隔离等诸多立法缺失问题，这些都需要对REITs涉及的法律问题进行顶层设计，出台专门法律进行调整和规范。
(二)税负过重。税收优惠对于促进REITs繁荣至关重要。在美国、新加坡、香港等其他国家和地区，政府会在物业收购、商业运营及收益分配等环节给予REITs大量的税收优惠政策以推动REITs发展。
REITs与基金、信托等金融产品相比，在税收方面具有一定的特殊性，其在物业交易及物业经营环节涉及多个税种，具体为：物业交易环节的营业税、契税、印花税、土地增值税、企业所得税；物业经营环节的房产税、营业税、企业所得税、基金持有人获得分红时的所得税等。在目前商业地产空置率高企情况下，过于繁重的税负致使发行人及投资者难以取得有吸引力的投资收益，从而抑制了REITs的发展壮大：首先，设立REITs的过程就是一次房地产交易的过程。由于目前大部分商业地产并非由项目公司专门持有，若组建REITs时是通过资产交易而不是股权交易，就涉及到交易环节的大量税收，尤其是土地增值税；其次，物业运营过程的税负过重，且有双重征税问题。一方面项目公司需交纳营业税及附加、房产税、企业所得税等，另一方面REITs投资者在收到分红时还需交个人所得税，商业物业租金收入的很大部分需要用于交税。最后，税负过重会遏制REITs的扩张。REITs的扩张需要不断收购新的项目，如果采用资产交易模式，每次收购都存在大量税收成本，拉高收购价格，从而使REITs的扩张变得困难。2015年房地产行业即将纳入“营改增”试点范围，在有关REITs的税收优惠政策尚未出台、商业地产空置率上升的情形下，高企的税负压制了我国商业物业的租金回报率，降低了各方投资主体参与的积极性，严重制约了REITs的发展。
（三）多头监管。国内REITs的创设和运行涉及多个部委的职责，原因在于国内REITs的交易主要涉及两个市场，一个是银行间市场，另一个是交易所市场，其中银行间市场由中国人民银行、银监会监管，交易所市场由证监会监管。REITs的资产包无论是商业地产还是保障性住房都涉及住建部的监管。而在REITs的税收征管方面，需要财政部和国家税务总局出台相关的优惠政策。REITs可能涉及的不动产登记又属于国土资源部的职责范围。多部门监管机制下难免会产生权责冲突，因此有必要针对REITs厘定各有关部门的权限范围，建立专门的监管协调机制。
三、建议
鉴于当前REITs的发展面临诸多困境，建议全国人大常委会尽快制定《房地产投资信托基金法》，就国内REITs在设立、运作过程中涉及的各种法律问题进行规范。具体包括：
（一）就REITs的设立、运营等进行规范指引。《房地产投资信托基金法》可参考国外各有关立法例，对REITs载体的法律地位、设立条件、物业估值、投资要求、分红比例、各方主体权责、信息披露、税收优惠以及监管协调等内容作出统一规定。主要内容可包括：对REITs的投资领域和借贷比率予以限定，并且限定只能参与前期以外的房地产开发，避免运作风险；在REITs上市方面规定具体限制，并且规定就其所管理资产的相关信息应当及时予以详细披露；在法律责任的认定方面，应当明确各投资主体在投资以及投资后运行过程中的权利义务以及相应承担的法律责任。
（二）就REITs规定专门的税收优惠。税收优惠政策是REITs在国外得到繁荣发展的根本动力。例如，在美国，根据《国内税收法典》的规定，符合法定要求的REITs每年把税前收入的90%分配给股东后，只就未分配收入部分交纳公司所得税。按照税收法定原则，在目前税收征管法律法规之外，可以在《房地产投资信托基金法》中就REITs设立、运营过程中涉及的税项规定优惠措施,避免双重征税。
（三）协调多头监管问题。在《房地产投资信托基金法》总则部分，可就中国人民银行、银监会、证监会、住建部、财政部、国家税务总局等各有关部委涉及REITs的监管职责和监管范围统一作出规定，厘清各有关部门的权限范围，避免权责交叉和职能冲突。
在具体操作上，考虑到立法的复杂性和时间性，在全国人大常委会制定《房地产投资信托基金法》之前，可由国务院先行制定有关的行政法规或者由各有关部门联合制定规章就REITs涉及的各有关法律问题进行规管，以突破当前REITs发展面临的各种瓶颈，为房地产业和金融业的发展注入新的活力。
附件：
中华人民共和国房地产投资信托基金法（草案）
第一章 总 则
第一条 为了规范房地产投资信托基金活动，保护投资者的合法权益，促进房地产投资信托基金和资本市场的创新发展，制定本法。
第二条 在中华人民共和国境内，以公开方式募集资金设立房地产投资信托基金（以下简称基金），由基金管理人管理，基金托管人托管，为基金份额持有人的利益，以获取房地产租金为主要目的进行的房地产投资经营管理活动，适用本法；本法未规定的，适用《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国信托法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国证券投资基金法》和其他有关法律、行政法规的规定。
第三条 基金管理人、基金托管人和基金份额持有人的权利、义务，依照本法在基金合同中约定。
基金管理人、基金托管人依照本法的规定和基金合同的约定，履行受托职责。
基金份额持有人按其所持基金份额享受收益和承担风险。
第四条 从事房地产投资信托基金活动，应当遵循公平、诚实信用的原则，不得损害国家利益和社会公共利益。
第五条 国务院证券监督管理机构依法对基金活动的公开市场交易实施监督管理；其派出机构依照授权履行职责。
第二章 基金的管理和托管
第六条 基金管理人，由基金管理公司或者经国务院证券监督管理机构核准的其他机构担任。基金管理人任职资格、一般职责及其委任与退任等，由国务院证券监督管理机构另行规定。
基金管理人所管理的基金财产必须与其自有资产分开处理；实施投资时，应当对所投资房地产资产进行尽职调查，确保投资房地产标的权属清晰、租金收入稳健透明，并对相关房地产租金收入情况进行监督。
第七条 基金托管人由依法设立的商业银行或者其他金融机构担任。
商业银行担任基金托管人的，由国务院证券监督管理机构会同国务院银行业监督管理机构核准；其他金融机构担任基金托管人的，由国务院证券监督管理机构核准。
基金托管人应当按照法律法规规定及基金合同的约定，确保基金资产的安全；监督基金管理人的经营与投资活动，切实维护基金份额持有人的合法权益；对于基金运作违反本法规定的事项及时向国务院证券监督管理机构汇报。。
第三章 基金的募集和运作
第八条 基金管理人依照本法规定募集基金，应当向国务院证券监督管理机构提交下列文件：
（一）基金合同；
（二）基金托管协议；
（三）招募说明书；
（四）投资房地产原始权益人情况、认购基金份额及证明材料；
（五）拟投资房地产的权属证明证明文件及收购合同；
（六）基金管理人出具的尽职调查报告、房地产估价机构出具的估值报告；
（七）会计师事务所审计报告、律师事务所出具的法律意见书；
（八）国务院证券监督管理机构要求提交的其他文件。
第九条 公开募集基金份额发行时，基金管理人应合理确定发行价格和发行方式，确保有关信息披露文件的真实性、准确性、完整性。
基金向原始权益人和战略投资者发行的基金份额比例不得低于百分之二十。原始权益人应当承诺获得本次定向发行的基金份额持有期限不少于二十四个月，战略投资者应当承诺获得本次定向发行的基金份额持有期限不少于十二个月。持有期自本次公开发行的基金份额上市之日起计算。
基金向公众投资人发行的基金份额比例不得低于百分之二十五。
第十条 基金采用封闭式运作方式，不可赎回，但可以依法转让。在符合下列条件后，经国务院证券监督管理机构核准，基金可上市交易：
（一）基金已依法募集设立；
（二）基金募集金额不低于十亿元人民币；
（三）基金份额持有人不少于一千人；
（四）基金已完成投资房地产的收购；
（五）基金份额上市交易规则规定的其他条件。
第十一条 基金投资房地产项目，可以通过投资股权、股份以及经国务院证券监督管理机构许可的其他方式。
基金投资房地产项目应当符合以下投资比例：
（一）基金资产总值的百分之七十以上必须是具有稳定租金收入的房地产项目；
（二）投资在建、空置或已投入运营但尚未具有稳定租金收入的房地产项目，投资总额（费用）不得超过基金资产总值的百分之十；
（三）禁止投资空置土地，除非拟投资发展项目投资总额与本条第（二）项下所述之投资总额合计不超过基金资产总值的百分之十，且基金管理人具有相应的投资资源、专业知识及有效的内部风险管理系统。
第十二条 基金闲置资金可投资于定价透明，具有良好流动性和安全性的金融产品，投资总额不超过资产总值的百分之十：
(一)银行存款；
(二)购买政府债券或金融债券；
(三)购买国库券或银行可转换定期存单等。
（四）国务院证券监督管理机构批准的其他投资
第十三条 基金所投资房地产项目应当符合下列条件：
（一）权属清晰并可依法转让，不存在经济或法律纠纷和他项权利设定；
（二）除第十二条（二）、（三）项所指投资外，项目应已竣工且投入使用，租金收入稳定且无不良记录；
（三）空置或者在建的房地产项目，除应满足第十二条（二）、（三）项规定外，还应由有关中介机构出具未来具有良好的成长空间的报告。
第十四条 基金收购持有房地产的项目公司需符合以下条件：
（一）项目公司拥有房地产项目控制权；
（二）基金收购项目公司股权比例百分之五十以上，且收购后对项目公司有控制权；
（三） 被收购的项目公司估值必须以其所拥有的房地产的价值为基础。
第十五条 房地产项目的收购和出售应当符合法律的规定和基金合同的约定，并履行相关法定程序。
基金持有房地产项目的时间原则上不得少于二年，基金合同另有约定或基金份额持有人大会决定的除外。
第十六条 基金可以向金融机构借款，借款金额不得超过基金资产总值的百分之五十。
第十七条 基金从事关联交易的，应当遵循以基金份额持有人利益行事的原则，防范利益冲突，遵守相关法律法规的规定，并履行信息披露义务。
第四章 费用、收益分配和估值
第十八条 基金管理人可从基金财产中列支下列费用，但须在基金合同和招募说明书中予以说明：
（一）基金管理人的管理人酬金；
（二）基金托管人的托管费；
（三）基金发行和上市费用；
（四）房地产项目的经营管理费及相关税费、保险费和维护费用；
（五）按照国家有关规定和基金合同约定，可以在基金财产中列支的其他费用。
第十九条 基金应当将期末经审计的可支配现金收益的90%以上以现金形式予以分配。基金的收益分配，每年不得少于一次。
可支配现金收益范围可由基金合同具体界定。
第二十条 基金管理人应当委托符合资质的房地产估价机构承担基金所投资房地产的估值。
房地产估价机构不得存在可能影响其独立性的行为。如存在利益冲突的情形的，应当充分披露。
第二十一条 基金管理人委托的房地产估价机构应当对基金持有的每项房地产资产每年进行一次评估。
基金具有下列情形之一时，基金管理人也可以委托房地产估价机构进行估值：
（一）基金份额发行上市（估价基准日与基金发行日期不得间隔六个月以上）；
（二）年报披露；
（三）收购或处置房地产；
（四）发行新的基金份额；
（五）基金终止；
（六）基金管理人认为有必要的其他情形。
第五章 基金终止与清算
第二十二条 基金合同的变更，应当根据法律法规的规定和基金合同的约定进行。
第二十三条 基金扩募及延长合同期限除应当符合下列条件：
（一）基金运营业绩良好；
（二）基金管理人最近二年内没有因违法违规行为受到行政处罚或者刑事处罚；
（三）基金份额持有人大会决议通过；
（四）本法规定的其他条件。
第二十四条 有下列情形之一的，基金合同终止：
（一）基金合同期限届满而未延期；
（二）基金份额持有人大会决定终止；
（三）基金管理人、基金托管人职责终止，在六个月内没有新基金管理人、新基金托管人承接；
（四）基金合同约定的其他情形。
第二十五条 基金合同终止时，基金管理人应当组织清算组对基金财产进行清算。
清算组由基金管理人、基金托管人以及相关的中介服务机构组成。
清算组作出的清算报告经会计师事务所审计，律师事务所出具法律意见书后，报国务院证券监督管理机构备案并公告。
第二十六条 清算后的剩余基金财产，应当按照基金份额持有人所持份额比例进行分配。
第六章 信息披露
第二十七条 基金管理人、基金托管人和其他信息披露义务人应当依法披露基金信息，并保证所披露信息的真实、准确、完整和及时。
（一）基金应当在基金份额发行前依法披露招募说明书、基金合同等文件，详细说明基金的产品结构、相关房地产及租金收入的评估情况、投资风险等；
（二）基金存续期内，应定期披露相关房地产的运营情况、租金收入等信息。发生重大关联交易、单项房地产交易、租金收入发生重大变化等可能对基金份额持有人利益产生重大影响的事项时，应按相关规定进行临时公告。
第二十八条 房地产估价机构、会计师事务所、律师事务所等基金中介机构接受基金管理人、托管人的委托，为基金业务活动出具估价报告、审计报告、法律意见书等文件，应当勤勉尽责，对所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证。
第七章 税项优惠
第二十九条 基金设立过程中，免除物业资产交易环节的土地增值税。
第三十条 基金运营过程中，对于管理公司已分配的税前收入部分免征企业所得税。
第三十一条 对于基金设立、运行及终止过程中涉及的其他税项，国家给予税费优惠，具体办法由国家税务主管机关制订相关实施细则。
第八章 法律责任
第三十二条 基金管理人、基金托管人违反本法规定，未对基金财产实行分别管理或者分账保管，责令改正，处五万元以上五十万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，暂停或者撤销基金从业资格，并处三万元以上三十万元以下罚款。
第三十三条 基金管理人、基金托管人及其董事、监事、高级管理人员和其他从业人员侵占、挪用基金财产而取得的财产和收益，归入基金财产。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
第三十四条 未经核准，擅自从事基金托管业务的，责令停止，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足一百万元的，并处十万元以上一百万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处三万元以上三十万元以下罚款。
第三十五条 基金信息披露义务人不依法披露基金信息或者披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，没收违法所得，并处十万元以上一百万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，暂停或者撤销基金从业资格，并处三万元以上三十万元以下罚款。
第三十六条 基金管理人或者基金托管人不按照规定召集基金份额持有人大会的，责令改正，可以处五万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，暂停或者撤销基金从业资格。
第三十七条 房地产估价机构及其从业人员违反本法规定开展房地产评价服务的，处十万元以上三十万元以下罚款；情节严重的，责令其停止基金服务业务。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处三万元以上十万元以下罚款。
第三十八条 会计师事务所、律师事务所等基金服务机构未勤勉尽责，所出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，没收业务收入，暂停或者撤销相关业务许可，并处业务收入一倍以上五倍以下罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处三万元以上十万元以下罚款。
第三十九条 违反本法规定，给基金财产、基金份额持有人或者投资人造成损害的，依法承担赔偿责任。
基金管理人、基金托管人在履行各自职责的过程中，违反本法规定或者基金合同约定，给基金财产或者基金份额持有人造成损害的，应当分别对各自的行为依法承担赔偿责任；因共同行为给基金财产或者基金份额持有人造成损害的，应当承担连带赔偿责任。
第四十条 依照本法规定，基金管理人、基金托管人、基金服务机构应当承担的民事赔偿责任和缴纳的罚款、罚金，由基金管理人、基金托管人、基金服务机构以其固有财产承担。
依法收缴的罚款、罚金和没收的违法所得，应当全部上缴国库。
第九章 附则
第四十一条 在中华人民共和国境内募集投资境外房地产资产的基金，以及合格境外投资者在境内进行投资适用本法，并应当经国务院证券监督管理机构批准。
第四十二条 公开或者非公开募集资金，以进行房地产信托投资活动为目的设立的公司或者合伙企业，资产由基金管理人或者普通合伙人管理的，其信托投资活动适用本法。
第四十三条 本法自公布之日起施行。
作者：梁爽
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