从拆违到问责，从生态到政治

《中国新闻周刊》记者/周群峰

本文首发于总第878期《中国新闻周刊》

在被喻为“中国龙脉”的秦岭，隐藏着众多违建别墅。这些别墅始建于2003年，后来逐渐呈现出泛滥之势。

十多年来，这些奢华气派的别墅，披着苗圃、旅游等项目的外衣，在秦岭北麓层出不穷。它们如同长在秦岭身上的疥癣，成为秦岭的疑难杂症。

经过百余天的整治，目前，秦岭拆违行动已进入尾声，追责已经启动。西安院子、秦岭山水、草堂山居、群贤别业等一座座知名别墅在倒下的过程中，也压断了钱引安、上官吉庆、程群力等省部级要员的官路。今后，更多涉案官员或将进入大众视野。

近日，中央办公厅通报了专项整治秦岭违建别墅问题的情况，直指陕西省委、西安市委“严重违反政治纪律”。这份通报还传达到了多个部委和省份，秦岭违建问题已经成为一个“负面样本”。

11月15日，在秦岭北麓违建别墅专项整治情况通报会上，陕西省委书记胡和平表态要“全面自查、彻底反省”。

两天后，西安市也召开相关通报会。陕西省委常委、西安市委书记王永康称，要“深刻认识秦岭北麓违建别墅问题的严重性和危害性，彻底认错知错改错”。

这个整治行动，是一个从拆除别墅到问责官员的过程，也是一个从改善秦岭自然生态过渡到净化陕西政治生态的过程。

“秦岭保卫战”

从当地媒体的公开报道看，今年，中央对秦岭北麓违建别墅的整治早有预兆。

5月8日至11日，国家发改委农经司副司长李明传带队的调研组，赴汉中、西安和商洛等地，实际考察秦岭生态环境保护取得的成效。

6月10日~12日，自然资源部部长陆昊赴陕西省西安市、延安市、渭南市调研，陆昊一行深入西安市秦岭北麓，查看了矿山环境治理、违规开采矿山关停及生态环境修复、违法建筑拆除、违建别墅没收等情况。

这两次调研后，陕西省和相关地市多个高规格的会议密集召开。

7月3日，陕西省委常委、西安市委书记王永康调研了秦岭北麓生态环境保护工作。同月23日，省委书记胡和平主持召开会议，专门听取秦岭生态环境保护有关工作情况汇报。工作分为清查、整治、追责等几个阶段，要求对违建项目查清一栋拆一栋。主战场在西安，还延伸至宝鸡、渭南、汉中、安康、商洛等5市。

7月26日，西安市委召开常委扩大会议，提出“全面彻底清查秦岭北麓建设项目，严肃追究问责各类违纪违法和‘不作为、慢作为、乱作为’等问题”。在这次会议上，“秦岭保卫战”的概念被提出。

当月月底，一场更为高规格的会议召开。7月30日，秦岭北麓违规建别墅问题专项整治工作动员部署大会在西安召开。中央纪委副书记徐令义出任中央派驻专项整治工作组组长，中央纪委八室主任陈章永任副组长。这次会议透露，徐令义带领的工作组已经为此走访调查了一周。

这也是继2017年2月12日至3月3日，中央对甘肃祁连山生态破坏问题开展专项督查以来，中央层面再次针对类似问题派出督查组到地方督办。

不论是祁连山还是秦岭，表面是对自然生态的整治，深层次则是对政治生态的整治。

7月31日，西安市召开秦岭北麓违建专项整治工作动员部署大会。西安市成立了专项整治工作领导小组。同时，西安成立了57个清查小组进行相关工作。

有知情者告诉《中国新闻周刊》，在拆违活动开始前，西安市所有公务员、事业单位人员都要签署一份文件，说明自己或近亲属名下在秦岭有没有违章建筑，有的话要自行拆除。“原来是副处以上填写，后来全部人员都要填写。”

8月1日，《陕西日报》头版报道称，近日，省委召开常委会会议，省委书记胡和平主持会议。报道透露，近年来，习近平总书记先后6次对秦岭北麓西安境内违规建别墅、严重破坏生态环境问题和秦岭生态环境保护，作出重要批示指示。“大家深感惭愧和自责，表示一定汲取深刻教训，把秦岭北麓违规建别墅问题整治作为一项重大政治任务，坚决有力地抓紧抓实抓好，切实把思想和行动统一到中央要求上来。”

8月18日，西安市召开生态环境保护暨打赢秦岭保卫战誓师大会。会上，西安市委、市政府与各区县、西咸新区、各开发区签订《生态环境保护目标责任书》。

参与过《西安市秦岭生态环境保护条例》立法工作的一名法学专家告诉《中国新闻周刊》，2003年，陕西省政府就下发了《关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作的通知》。其中规定，禁止任何单位和个人在秦岭北麓区域内从事房地产开发，修建商品住宅和私人别墅。“这条规定，是今年秦岭北麓拆除违建别墅的主要法律依据。”

在这次拆除行动中，秦岭众多知名别墅项目被陆续拆除。长安区和鄠邑区是这次秦岭拆违行动主战场，截至10月28日，长安区共拆除违建729宗、79.5万平方米，累计拆除违建别墅293栋371套、18.29万平方米。长安区全速推进各个违建拆除土地的复耕复绿工作，青华度假村、秦岭山水、路易山庄、颐德庄、群贤别业、长安文化山庄等11个别墅项目已经全面完成复绿工程。

截至10月25日， 鄠邑区累计拆除违建总面积达51万平方米，完成复绿面积已达23万平方米。截至11月10日，西安院子、达观天下、山水草堂、亚建高尔夫、南山唐郡、双威奥林匹克、草堂山居等7个别墅项目全部复绿完毕。

11月16日，西安市委一位工作人员告诉《中国新闻周刊》，现在拆除和复绿工作都已经完成，关于全市拆除的整体数量方面，现在虽然有市里的内部统计数字，但最终数量还得经过中央确认。

中央六次批示，措辞越来越严厉

进入11月后，因秦岭别墅问题，陕西省政坛震动不断。

11月1日，曾主政长安区七年的陕西省委常委、秘书长钱引安落马，他成为中共十八大后落马的陕西省第四名省部级官员。前三人分别是省政协原副主席祝作利、省人大常委会原副主任魏民洲，以及原副省长冯新柱。

钱引安落马后，陕西省委表示要全面彻底清除其恶劣影响，严肃查处大案要案和发生在群众身边的腐败案件，不断巩固反腐败斗争压倒性态势，努力夺取压倒性胜利。

11月17日，中国共产党西安市第十三届委员会第七次全体会议举行。全会审议通过了《关于终止上官吉庆、程群力2名同志西安市第十三次党代会代表资格的决议》。此前上官吉庆已经辞去西安市政府市长职务，被降为副厅级非领导职务；已退休两年的西安市政协原副主席程群力，被降为厅级非领导职务。

多个信息源称，因掌握审批大权，西安市规划局、国土局、秦岭办等部门官员成为秦岭别墅开发商围猎的对象。“这些单位是秦岭拆违问责阶段中的‘重灾区’，多名官员目前正在接受调查。”

2011年6月17日，西安市秦岭生态环境保护管理委员会办公室(简称“西安市秦岭办”)成立。一位接近西安市秦岭办的知情者告诉《中国新闻周刊》，陕西省秦岭办隶属于省发改委，只负责编制规划，没有执法权。但是西安市秦岭办是个独立性机构，权限很大，其与林业、国土等部门也没有隶属关系。

“所有在秦岭范围内要进行建设的项目，都必须先向当地秦岭办申请，通过审批后，国土、规划、建设、林业、水利等相应部门才可以为其办手续。可以说，秦岭办的准入是项目落户的前置条件。”这位知情者说。

多个信息源证实，西安市秦岭办多名原主要负责人正处在被调查阶段。

《中国新闻周刊》从获得的相关文件看到，中央高层针对秦岭违建别墅的六次批示分别为2014年两次，2015年、2016年各一次，2018年两次。

2018年7月15日，中央第六次对此问题批示要求：“由中纪委(监察委)牵头，有关部门参加，首先从政治纪律查起，彻底查处整而未治、阳奉阴违、禁而不绝的问题。”

与前几次批示相比，此次措辞明显更为严厉。分析认为，地方官员多年来“阳奉阴违”的背后，是不想放弃“靠山吃山”的利益，有的官员甚至一方面提倡保护秦岭，另一方面却将开发秦岭房地产作为捞取个人政绩的手段。

钱引安2003年任西安市长安县委书记时，就提出“新长安战略”，并将“秦岭北麓经济板块”的开发列入该战略。

2012年8月17日，新华社发表《秦岭41栋别墅高调拆除 原地再建新别墅牟利》，曝光了西安市户县段41栋总面积达12万平方米的违规别墅，被拆除后，在原址上又要建新别墅的怪现象。

2014年，中央批示后，西安就对长安区沣峪石峡沟村、祥峪村等地清查出的202栋违建别墅进行了拆除，并“通过土地复垦、栽植树木等方式，尽快恢复周边生态环境”。当时还针对政府人员权钱交易，监管部门失职渎职、履职不力、不作为等问题，对341人进行了责任追究。但是，此后，违建别墅大量存在的状况并未得到实质性改变。

2018年7月30日，在秦岭北麓违规建别墅问题专项整治工作动员部署大会上，中央纪委副书记、中央派驻专项整治工作组组长徐令义直言，此次调查发现，有的违规在建项目是近三四年开始的，在建工程投资上千万，来往于此的大大小小的领导不在少数，但没有人去问个究竟；有的对违规建别墅，不做专题调查，不作专门研究，问及一些情况，只知皮毛，当“大概”先生；有的没有给中央工作组、陕西省委提供客观真实的信息。

他还指出，“总体看来，违规供地、未批先建、批建分离、非法占地、批小建大、违规建设等问题比较突出。”

还有的官员一方面高喊整改，自身却在秦岭拥有别墅。10月14日，西安市鄠邑区陈路超级别墅被撤掉拆除。该别墅因其圈占基本农田14.11亩、狗舍面积达78平方米、文物数百件等原因备受关注。陈路之父就被指曾在西安党政系统任要职。

此外，魏民洲在秦岭拥有别墅的传闻，在西安也广为流传。2012年6月至2016年12月，魏民洲任西安市委书记。2017年5月22日，他在陕西省人大常委会党组副书记、副主任任上落马。

他的前任孙清云，在2006年7月至2012年6月任西安市委书记。孙在2015年受到留党察看二年处分，降为正处级非领导职务。

孙与魏主政西安的10年时间，正是别墅遍地开花的10年。

2014年，秦岭违建别墅大整顿的时候，时任市委书记魏民洲就表现出阳奉阴违的一面。当年，西安立下拆除202栋违建别墅的军令状。有当地媒体人爆料称，当年在监督拆违的现场，魏民洲在记者镜头下“摆拍”，承诺“11月8日前全部拆除”。该记者临近发稿时，魏又要求改为“11月底”，最终又称“限时45天处置到位”。

今年6月22日，魏民洲受贿案开庭，检方指控其为相关单位及个人在矿产开发、土地竞拍、工程承揽、职务晋升及人事调动、融资贷款等事项上谋取利益，直接或通过其亲属等人非法收受相关单位及个人财物，总计超过一亿元。魏民洲当庭痛哭悔罪。

今年5月，《中国纪检监察》杂志上的一篇文章称：某省人大常委会副主任W从商人L某那里要来了一套别墅，打算给母亲住，母亲对他讲“那是别人的房子，不能住”，可他没有听老母亲的话，还是收了这套房子。

西安政商界普遍称，这个“不听母亲劝阻、一意孤行的神秘官员”，即为魏民洲。

11月15日，秦岭北麓西安境内违建别墅专项整治情况通报会上提到，要全面履行管党治党政治责任，深入推进反腐败斗争，以魏民洲、冯新柱为反面典型，深刻汲取钱引安严重违纪违法案教训，开展“以案促改”和警示教育，营造风清气正的政治生态。

11月16日，西安市秦岭北麓违建专项整治工作领导小组办公室一名成员告诉《中国新闻周刊》，对于秦岭违建别墅中涉及的官员，目前纪检部门正在介入调查。

相互矛盾的法规

11月9日，陕西省委常委班子召开秦岭北麓违建别墅专项整治专题民主生活会。中央专项整治工作组组长、中央纪委副书记徐令义在会上指出，这次专题民主生活会政治效果是好的，“达到了汲取教训、知错悔错、把准前进方向、鼓足前行动力的政治目的”。

11月12日，生态环境部开会学习了中央办公厅下发的《关于陕西省委、西安市委在秦岭北麓西安境内违建别墅问题上严重违反政治纪律以及开展违建别墅专项整治情况的通报》。

公开报道显示，上述《通报》还向天津、云南、黑龙江、浙江、甘肃、青海、安徽、山东等省份进行了传达。有舆论认为，这释放出一个明显的信号，中央通报虽然反映的是陕西省、西安市的问题，但实际上给全国各地、各部门敲响了警钟。“板子打的是陕西和西安，震慑、警示的是全国。”

在各地传达和学习中办通知的会议中，不少都提到了“自查自纠”“感同身受”等字眼。

有过祁连山整顿经历的甘肃省强调，中央的《通报》，对甘肃来说更有一种感同身受、痛彻心扉的感觉。政府系统要结合继续反思祁连山生态严重破坏问题，认真吸取秦岭北麓西安境内违建别墅问题的深刻教训，举一反三，引以为戒。

11月15日，在相关通报会上，陕西省委书记胡和平表示，要牢记秦岭生态环境保护既是攻坚战也是持久战，进一步巩固和拓展这次专项整治的成果，健全政策法规体系，夯实保护责任。

梳理相关法规发现，秦岭北麓的整治工作在法律层面并不缺失。

2003年，陕西省政府发布了《关于开展秦岭北麓生态环境保护专项整治工作的通知》，禁止任何单位和个人在秦岭北麓区域内从事房地产开发，修建商品住宅和私人别墅。

但是一年后，相关意见的出台，使上述《通知》内容变得“不紧反松”。

2004年，《关于秦岭北麓第二批开发建设项目审批处理意见》出台，称“环山路以南的项目在对秦岭北麓区域实施保护的前提条件下，可适度地建设以旅游为内容的生态项目。坚决不允许建设别墅、商品住宅及进行营销的房地产开发类项目，所有未开工建设的项目必须变更为旅游服务类项目”。

由于该《意见》对如何界定“适度”不明确，虽然规定坚决不允许建设别墅，但是通过以旅游为名拿地建别墅的案例屡屡发生。

2008年3月1日，陕西省颁布施行《陕西省秦岭生态环境保护条例》。其中明确规定，海拔2600米以上的秦岭中高山为禁止开发区；1500米以上至2600米之间的秦岭中山为限制开发区；1500米以下为适度开发区，减少各类开发建设和生产活动对生态环境的负面影响。

秦岭大部分区域都在海拔1500米以下，也就是说，大量违建别墅项目处在适度开发区的范围内。这也给了开发商和地方官员在秦岭进行腾挪的空间。

2017年1月5日，该条例经陕西省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订通过，同年3月1日起施行。修改后的条例明确规定，严格控制在秦岭进行房地产开发。在禁止开发区、限制开发区不得进行房地产开发。在适度开发区进行房地产等各类建设活动，应遵守国家法律法规，符合城乡规划和控制性详细规划的要求，经设区的市政府同意，依法办理审批手续。在秦岭进行各类建设项目，应依法进行建设项目环境影响评价。建设项目环境影响评价文件未依法经审批部门审查或审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。

《中国新闻周刊》了解到，在这次秦岭拆违过程中，陕西也组织了一些法学专家进行调研。一位参加了调研活动的专家告诉《中国新闻周刊》，虽然省里的条例去年刚修订过，但是针对此次整顿时发现的问题，陕西省决定今年还要对该条例完善修改一次。

调研后，一些专家提出了修订建议。其中关键一条涉及生态补偿。这位专家称，在《陕西省秦岭生态环境保护条例》第一次起草时，就有很多专家提到过这个问题，但是没有落地。“这次整顿力度非常大，涉及很多后续问题，所以出台生态补偿政策非常现实。”

他表示，西安有的县全部在秦岭范围内，如果将其范围内的矿业都予以整顿，其财政收入必将受影响，因此需要对其做一些生态补偿。

另外，他还建议要更加明确各职能部门的工作职责，由政府制定秦岭保护职责清单，避免互相推诿。