原标题：国土空间规划中央级新文件出台

南都记者5月23日从中国政府网获悉，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(简称《意见》)已经正式出台。有专家向南都记者表示，《意见》涉及到“体系”避免了不同的规划之间“打架”，同时强调监督，也意味着国土空间规划体系不仅是停留在规划编制的层面，更重要的是如何让规划落实下去。

南都记者还注意到，此次出台的《意见》明确分级分类建立国土空间规划，尤其是各地要结合实际编制乡镇国土空间规划。专家认为，未来将更多地强调统一规划，因此要依靠生产、生活、生态三者融合的理念。

突出“体系”与“监督”

《意见》首先明确，国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。

文件还明确了三个时间节点的目标。包括：到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。

到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。

到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

《意见》中也提及，当前各级各类空间规划存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。

七提“多规合一”

南都记者注意到，《意见》中七次提及“多规合一”，“多规合一”包含哪些“规”？《意见》从侧面给出了解释，建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

事实上，“多规合一”从提出到今天通过文件的形式正式确立历经5年多的时间。

2013年12月份首次召开的中央城镇化工作会议就提出，积极推进市、县规划体制改革，探索实现“多规合一”的方式方法。2015年9月出台的《生态文明体制改革总体方案》强调，整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。

近一年多来，“多规合一”越来越频繁地出现。

去年2月28日通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。

去年9月中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，明确要加快统一规划体系建设，理顺规划关系，完善规划管理，提高规划质量等内容。

今年1月，中央全面深化改革委员会指出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，是党中央作出的重大决策部署。

今年月时，国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》明确，全面推进城市国土空间规划编制，强化“三区三线”管控，推进“多规合一”，优化城市空间布局，促进城市精明增长。

乡镇国土空间规划侧重实施性

此次出台的《意见》指出，国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。其中，国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。

南都记者获悉，关于“多规合一”具体意见浮出水面的过程中，2015年，“海南”成了第一个试点“多规合一”的省份。自今年起，山东省、广东省、甘肃省、浙江省、四川省、安徽省、湖南省、湖北省、宁夏自治区等多个省区也正式启动省级国土空间规划编制工作。

在市县层面，杭州、长沙、青岛等城市也已经研究制定相关文件，推进市县国土空间(总体)规划。

《意见》明确，市县和乡镇国土空间规划侧重实施性。各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。

专家解读

最高级别指导国土空间规划

融合协调服务于高质量发展

中国国际经济交流中心研究员马庆斌告诉南都记者，此次出台的《意见》是对于未来一段时间内如何实行国土空间规划“多规合一”最高级别的具体规定。

在马庆斌看来，当前规划细分程度高，包括经济社会规划、土地利用规划、各类产业规划等以前归不同的部门管，“过去一块地由不同的部门来管理，也相应地会产生不同的功能定位，由此出现冲突的情况并不少见”，他说。

在马庆斌看来，“体系”正是此次出台的《意见》的一大亮点，“在一个大的规划下，哪些地方是优化开发、哪些地方是重点开发、哪些地方是限制的、哪些地方是禁止的(都统一明确)，就避免了不同的规划之间‘打架’和争论”。

《意见》提出，建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。

马庆斌进一步指出，这体现了国土空间规划既强调了包括生产、生活、生态等不同方面，又强调三者的融合、协调和统一。

除了“体系”，他还认为，“监督”也是此次出台的《意见》的另一亮点。《意见》明确，建立国土空间规划体系并监督实施，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

马庆斌分析称，更多地强调监督机制，意味着国土空间规划体系不仅是停留在规划编制的层面，更重要的是如何让规划落实下去，“包括市县、乡镇都有明确的层级指导，也更具有约束性。”他进一步指出，强调监督是为了未来整个国家的国土空间规划，从过去服务于快速增长，到现在更多地服务于高质量发展。

马庆斌介绍称，当前乡镇一级的规划并不像城市规划有法可依。在当前城镇化率已经近60%的快速城镇化进程中，城市的规划更受重视。在乡村振兴的背景下，乡镇国土空间规划是更好地处理城乡关系、真正让乡村宜居宜游的重要切入点。

“随着城乡关系的变化，将更多地强调城乡融合、城乡规划，而不是简单的城市规划和乡村规划，现在已经是融合的概念了，未来更多的是统一规划的概念，更多地依靠生产、生活、生态融合的理念统一规划。”马庆斌说。

作者：李飞