2021年8月25日，《上海市城市更新条例》经上海市人大常委会第三十四次会议表决通过，将于9月1日起施行。

城市更新是城市发展由“增量”进入到“存量”阶段的必然产物。关于这部立法的背景，上海市人大常委会法工委主任丁伟说，上海作为高度城镇化的超大型城市，城市建设发展模式已经进入到从外延扩张转向内涵提升、从大规模的增量建设转向存量更新为主的新阶段。

近年来，上海市政府出台了有关“留改拆”有机更新、土地高质量利用、风貌保护、旧区改造、促进产业转型升级等一系列政策文件，在实践中也积累了一定的有益经验。

丁伟说，此次立法，则从地方性法规层面进行制度创新，破解实践难题，将为有效推进城市更新工作，建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市，提供法治保障。

上海将设立城市更新中心

《条例》共八章六十四条，明晰了各项工作机制，规定市政府建立协调推进机制，负责统筹、协调全市城市更新工作，并研究、审议相关重大事项。

同时，规划资源、住房城乡建设管理、经济信息化、商务部门是城市更新工作的主要职能部门，发展改革、房屋管理、交通等部门是协同实施部门，区政府和相关管委会是相应管辖区域内城市更新工作的责任主体。

根据《条例》，上海将设立城市更新中心，承担相关工作，并建立城市更新信息系统，明确政府及有关部门依托该系统，实现对更新活动的服务保障和动态监管。

为进一步从源头上强化对城市更新实践工作的方向引领，《条例》一方面要求市级层面编制城市更新指引，明确城市更新的指导思想、目标、任务等内容，另一方面要求区政府和相关管委会结合本辖区实际情况，对需要实施区域更新的，编制更新行动计划。

为充分尊重民意，《条例》规定物业权利人以及其他单位、个人均有权向区政府提出更新建议，作为确定更新区域的重要参考。同时，在更新指引、行动计划编制等过程中，还明确了广泛听取意见等程序以及对更新行动计划的后续解读咨询要求。

突出区域统筹

《条例》实施以后，城市更新过程中“头痛医头，脚痛医脚”的问题将优化和完善。

丁伟介绍，为克服以往在改善城市空间形态和功能有关活动中侧重于解决单一问题的局限性，《条例》重点围绕“区域更新、整体推进”作了具体制度设计。

根据《条例》，上海将建立区域更新统筹机制，由更新统筹主体负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案，统筹、推进更新项目实施。同时，还规定根据区域情况和更新需求，政府可以赋予更新统筹主体参与规划编制、实施土地前期准备、统筹整体利益等职能。

《条例》还规定建立更新统筹主体遴选机制，面向市场主体，通过公开、公平、公正的遴选，确定与城市更新活动相适应的统筹主体。同时，对于风貌保护、产业园区转型升级、基础设施整体提升等特定情形，明确政府可以直接指定统筹主体。

区域更新的优势将得以优化，根据《条例》，对区域内更新项目所涉及的立项、土地、规划、建设等审批流程予以进一步优化、简化，并在用地性质、容积率、建筑高度等规划指标方面向区域更新进一步倾斜，提供更大的保障力度。

实施多样化保障措施

丁伟说，《条例》在完善政策措施支持城市更新的总体要求基础上，进一步从标准、规划、用地以及财政、金融、税收等方面提出了具体支持措施。

规划保障上，明确更新区域内项目在保障公共利益、符合更新目标的前提下，用地性质、容积率等规划指标可以按照规划予以优化；对零星更新项目，在提供公共要素的前提下，可以采取按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施；旧住房更新项目，可以按规划增加建筑量，满足原住户安置需求后的余量可用于保障性住房、租赁住房和配套设施用途。

用地保障上，规定了土地组合供应、重新设定土地使用年限等措施，进一步增强对市场主体参与更新的吸引力。标准保障上，针对现行建筑间距、绿化、市政配套等标准，难以适用于历史建筑保护、旧住房更新项目的问题，要求有关部门应当按照环境改善和整体功能提升的原则，制定适合城市更新的标准和规范。

另外，在风貌保护容积率奖励、既有建筑功能改善、公有房屋承租权归集、房源保障、产业转型升级引导、推动国企参与等方面，《条例》也形成了相应的支持保障措施。

破解旧住房更新收尾难等问题

针对当前城市更新中存在的旧住房更新收尾难、产业用地低效利用等难点问题，《条例》形成了相应的破解路径。

一是明确公有旧住房拆除重建和成套改造，在达到规定同意和签约比例后，公房承租人拒不搬迁的，规定了“调解+裁决+申请执行”的方式。同时，针对既有多层住宅加装电梯工作，作了专门规定。

二是鼓励存量产业用地实施更新时，通过合理确定开发强度、创新土地收储管理等方式，完善利益平衡机制，并根据资源利用效率评价结果，分级实施相应的能源、规划、土地、财政等政策，促进产业用地高效配置。

三是，在建筑新建、改建、扩建活动应当符合风貌协调要求的已有规定基础上，对修缮活动也提出相同要求。

为更好支持浦东高水平改革开放，发挥引领作用，《条例》以专章形式对浦东城市更新作了特别规定。

比如，对原成片出让区域等建成区的更新，可由浦东新区政府直接指定更新统筹主体，鼓励浦东探索建设用地垂直空间分层设立使用权，推进城市空间复合利用。同时，支持浦东深化产业用地出让方式改革、探索不同产业用地类型合理转换等。