近日，陕西省自然资源厅官网全文发布了《陕西省国土空间规划(2021—2035年)》（下称《规划》）。这是自今年1月底国务院批复之后，《规划》首次原原本本呈现于大家眼前。

未来的陕西城镇化发展中，将呈现出“全省发展的核心区域+4个区域中心城市+6个市域中心城市+若干镇”的梯次格局。《规划》明确提出将引导县城分类高质量发展，并把县城划分成5大类，其中人口流失县城的命运摆到了明面上。

政策背景

2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中指出：国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。也就是说，国土空间规划是将以前单独制定实施的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的“多规合一”的新规划。

自2022年我国首部“多规合一”的国家级成果——《全国国土空间规划纲要(2021-2035年)》正式印发实施以来，截至今年4月，已有25个省级国土空间规划获国务院批复，在已批准的省级国土空间规划省份中，已批准市级总规195个，占全国的55%，已批准县级总规465个，占全国的21%。自然资源部相关负责人表示“全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系已总体形成”。

构建多中心、网络化、开放式、集约型城镇空间格局

一群：以西安都市圈为核心的关中平原城市群。

一圈：以西安国家中心城市为核心，包括咸阳中心城区，渭南中心城区、铜川中心城区、杨凌示范区等共同组成的西安都市圈。

四极：榆林、宝鸡、渭南和汉中等4个区域中心城市。

六城：铜川、延安、安康、商洛、杨凌示范区和韩城等6个市域中心城市。

多镇：县城（市）和重点镇。

一群一圈四极六城多镇

如果说，自然资源部牵头编制完成的《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，那么，省级国土空间规划则是省域国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，而且，各省级国土空间规划里还都在专门强调：必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。

此次，我们重点关注城镇化空间格局。

陕西省全部设市城市、绝大部分县城和重点镇，集中陕西省四分之三以上的城镇人口。包括关中平原城市群的关中地区，呼包鄂榆城市群的榆林北部地区，延安市、汉中市和安康市的三个区块，主要分布在关中平原以陇海铁路和连霍高速公路为主轴的“米”字形交通干线沿线、包茂高速和西包铁路沿线、陕北长城沿线和陕南十天高速沿线的汉江河谷盆地地区。

《陕西省新型城镇化规划（2014-2020年）》中提出，将构建以大西安为核心，以西咸新区为引领，以陇海铁路和连霍高速沿线为横轴，以包茂高速沿线为纵轴，以陕北长城沿线、陕南十天高速沿线为两带，以京昆、福银、沪陕高速沿线为三条走廊，以宝鸡、榆林、汉中、渭南为四极的“一核两轴两带三走廊四极”的城镇群新格局。

在“一核两轴两带三走廊四极”城镇群的推进之中，全国范围内各大城市纷纷在抱团组建城市群和都市圈，以此打造高质量发展的增长极和动力源，区域发展开始流行“进组群聊”模式。

陕西也一样。2018年《关中平原城市群发展规划》获批，2022年《西安都市圈发展规划》如愿获批。毫无疑问，推进这一群一圈的建设将是陕西未来一段时间的重要任务。

《陕西省国土空间规划（2021-2035年）》中提出，加快建设关中平原城市群，培育西安都市圈，提升西安综合能级，高标准高质量建设西咸新区，提升榆林、宝鸡、渭南、汉中等综合承载能力，推进以县城为重要载体的城镇化，构建“一群一圈四极六城多镇”的多中心、网络化、开放式、集约型城镇空间格局。

一群：以西安都市圈为核心的关中平原城市群。

一圈：以西安国家中心城市为核心，包括咸阳中心城区，渭南中心城区、铜川中心城区、杨凌示范区等共同组成的西安都市圈，是陕西省发展的核心区域。

四极：榆林、宝鸡、渭南和汉中等4个区域中心城市，是辐射带动区域发展的增长极。

六城：铜川、延安、安康、商洛、杨凌示范区和韩城等6个市域中心城市，是带动市域发展的中心。

多镇：县城（市）和重点镇，是城镇化的重要载体，是统筹城乡发展、促进乡村振兴的重要支撑。

可以看到，“一核两轴两带三走廊四极”城镇群演化成“一群一圈四极六城多镇”，人口向城镇集中是大趋势，作为区域发展的核心，中心城市正在日益成为区域经济发展的新引擎，未来将更注重核心城市的区域带动和辐射能力。

陕西省社会科学院副研究员冉淑青认为，关中平原城市群与西安都市圈都是国家区域发展重大战略，“一群一圈”体现了国家战略层面对陕西的定位与支持。与“一核两轴两带三走廊四极”相比，更突出了“四极六城”，是落实国家区域协调发展战略的重点体现。长期以来，省会西安一极独大特征明显，中心城市首位度较高，不利于我省区域协调发展。因此，需要从省域整体空间视角积极发展具有较好基础的区域中心城市。

而陕西城市化发展之路，其实可以分为四个层次：

1.全省发展的核心区域：以西咸一体化为硬支撑

2.四个区域中心城市：榆林、宝鸡、渭南和汉中

3.六个市域中心城市：铜川、延安、安康、商洛、杨凌示范区和韩城

4.若干镇。要说明的是，这里的镇，不仅包括行政区划意义上的“镇”，还包括县城。这应该是2022年《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》带来的连锁反应。

全省发展的核心区域

+4区域中心城市+6市域中心城市

规划中一些重要城市的角色定位和发展任务是什么？先看看西安和咸阳。《规划》中，西安和咸阳两座城市并没有单独就城市发展着墨铺展，而是纳入关中平原城市群和西安都市圈建设的相关内容中，毫无疑问，西咸一体化这条路要坚定地走下去。某种意义上，打造全省发展核心区域，将取决于西咸一体化的成色和质量。

《规划》中对榆林、宝鸡、渭南、汉中4个区域中心城市的角色定为很清晰。

榆林：统筹中心城区和外围组团发展，协调产城关系和职住关系，促进城市集中集约协调高效发展。重点推进高端能源化工、新能源、节能环保、装备制造、商贸物流和文化旅游等产业发展，提升现代服务功能，增强综合服务能级，打造能源科创高地和高端服务中心，建设呼包鄂榆城市群中心城市和西部经济强市。

宝鸡：强化中心城区辐射带动能力，推进凤翔、蔡家坡两个副中心建设，促进形成“一体两翼”的多中心、组团式空间形态。重点发展钛及新材料、汽车零部件、先进制造、特色食品工业和清洁高端能化产业，建设全国性综合交通枢纽和生产服务型国家物流枢纽，新材料、先进装备制造、特色食品基地和关中平原城市群副中心城市。

渭南：优化中心城区功能布局，加强主城区与华州区、卤阳湖片区联系，推动西（安）渭（南）融合，促进郑（州）洛（阳）渭（南）西（安）高质量协同发展，加强晋陕豫黄河金三角区域经济合作。重点发展高端装备及增材制造、新材料、高端能化、食品等产业，建设关中东部区域中心城市。

汉中：推进中心城区与城固县城一体化发展，打造汉中经济发展、人口承载的核心圈。重点发展高端装备制造、绿色食品药品、文旅康养等产业，建设陕甘川毗邻区域中心城市。

《规划》对四个区域中心城市提出了新的发展高点。宝鸡是跨省组建的关中平原城市群的副中心城市，渭南是关中东部区域中心城市，汉中则是陕甘川毗邻区域中心城市，相较而言，记者认为，榆林更值得关注。

2023年GDP突破7000亿元大关，榆林作为中西部非省会第一城，未来打造呼包鄂榆城市群中心城市当之无愧，但身为地级市还放眼整个西部，要成为西部经济强市，这预示着榆林将跳出“陕西”看榆林，榆林的影响力要不断溢出、扩大。更进一步看，当榆林真正成为西部强市的时候，谁是陕西第二城的网络争论恐怕也就没有再争论下去的必要了。“从经济总量来看，榆林连续多年位居全省第二，是我省名副其实的经济增长第二极，也是2023年我国‘中西部非省会第一城’。榆林凭借优厚的资源条件和产业基础，获批国家级能源革命创新示范区，未来将持续做强做优现代能源产业集群，打造能源科技创新高地，在保障新时期能源安全、服务能源强国建设中发挥重要作用。”冉淑青说。

再看6个市域中心城市。

铜川：加强老城区城市更新与安全保障，加快推动新区和耀州主城区一体化扩容提质、王益和印台老城区优化提升、南北连接带高效畅通，承接西安产业转移和技术辐射，重点发展先进制造、航天科技、先进陶瓷、绿色建材、现代中医药、现代特色农业、文化旅游和工业旅游等产业，建设高质量转型发展示范城市。

延安：保护传承红色文化，推进延安—安塞、延安—甘泉一体化发展，优化新城、老区、外围组团功能布局和交通组织，统筹革命旧址保护和文化旅游发展，着力培育服务综合能源基地和区域特色农业发展的先进制造业与现代服务业，积极推进产城融合发展，建设陕甘宁毗邻区域石油和石化产业服务中心、国家革命文物保护利用示范区和全国重要红色旅游目的地。

安康：推动月河川道城镇一体化发展，引导中心城区向西拓展，保护生态水系廊道，形成组团布局、生态连通、快捷联系的空间格局。重点发展富硒产业、旅游康养和新型材料等产业，建设全国性综合交通枢纽和生态旅游城市。

商洛：提升中心城区空间品质，推动商洛—丹凤—洛南一体化发展，积极融入西安都市圈。重点发展新材料、生物医药和大健康产业等，建设生态旅游宜居城市。

杨凌示范区：强化城市功能，拓展发展空间和辐射影响范围。重点发展现代种业、农产品精深加工、智能农业装备制造、生物医药及大健康、农业科技服务等产业，建设世界交流合作“农科城”。

韩城：推进韩城与山西河津和万荣跨区域协同发展，进一步集聚人口和要素，增强支撑作用。重点发展钢铁、煤化工、新材料、装备制造及电力能源等产业。

《规划》将县城分为5类

人口流失县位列其中

《规划》中的镇主要是指重点镇和县城。在农村人口向城镇转移的大趋势下，重点镇突出特色化发展。一方面，聚焦特色产业培育、基础设施建设补短板、公共服务设施提档升级、城镇风貌综合提升，完善基础教育、基本医疗和养老等设施的空间布局，另一方面，加强矿产资源和历史文化资源丰富、工业基础较好的重点镇培育，进一步集聚产业发展，增强吸纳农村劳动力能力，提高公共服务水平。

《规划》中对于县城着墨颇多，强调将引导县城分类高质量发展，并划分为5大类：

（1）西安都市圈内县城：要加快融入都市圈建设，强化快速交通连接，承接中心城区产业和服务等外溢功能，发展成为与都市圈核心区通勤便捷、功能互补、产业配套的都市圈卫星城；

（2）具有加工制造业基础、交通区位、旅游或矿产资源优势的县城：要强化特色经济和支柱产业培育，发展成为具有先进制造、文旅休闲和商贸物流等专业功能的城镇，或矿产资源开发后勤保障和加工利用基地；

（3）农产品主产区县城：要推动农村二三产业集聚发展，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，为有效服务“三农”、保障粮食安全和特色农业发展提供支撑；

（4）重点生态功能区县城：要服从和服务主体功能安排，加强社会民生保障，发展适宜产业和清洁能源，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑；

（5）人口流失县城：要严控城镇建设用地规模，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障，加快转型发展。

县城地处“城尾乡头”，是县域人口集聚、产业集聚的主要载体，是我国城镇体系的末端。但由于地理位置、资源禀赋以及地域交通状况等各种原因，不同的县城，的确面临着不同的机遇、挑战与路径选择。现在，陕西几十座县城将划分为5大类，这背后其实也是几家欢喜几家愁。比如，人口流失县城已经到了必须加快转型发展的十字路口。

有学者指出，2022年出台的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中首次提出了“人口流失县城”这一概念，指出对于这类县城要“促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业”，引导其转型发展。