黄承伟，农业农村部中国乡村振兴发展中心研究员，长期从事扶贫开发、脱贫攻坚、乡村振兴、共同富裕、国际减贫合作等研究。担任马克思主义理论研究和建设工程重大项目首席专家、国家社科基金重大项目主持人。在《人民日报》《中国社会科学》等权威报刊发表学术论文百余篇，多篇论文被《新华文摘》等全文转载。出版学术专著、合著及主编著作百余部，多部著作入选中央宣传部年度主题出版重点出版物。
导 读
内容摘要：对过渡期的相关标识性概念如中国扶贫开发道路、脱贫攻坚战、过渡期、巩固拓展脱贫攻坚成果、新时代新征程“三农”工作总抓手、建设农业强国、以城乡融合发展带动乡村全面振兴、促进城乡共同富裕等进行了简要讨论，全面总结了过渡期的实践成就及过渡期在多个维度呈现出的时代价值，并从过渡期后常态化帮扶面临的新挑战、健全农村低收入人口帮扶制度、完善欠发达地区帮扶制度、优化要素保障体系、加强党的集中统一领导等方面，对过渡期后常态化帮扶政策、工作及制度体系的健全完善进行了系统思考。今后需要更加完整准确全面理解中央关于过渡期后统筹建立常态化防止返贫致贫机制、永久守住不发生规模性返贫底线等决策部署，加快推进乡村全面振兴、农业农村现代化，确保农村低收入人口和欠发达地区跟上中国式现代化、城乡共同富裕进程以及开展相关深化研究。
关键词：过渡期；时代价值；常态化帮扶；共同富裕
正 文
2025年是实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期最后一年。习近平总书记在党的二十届三中全会公报上明确提出，要“完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度”，为过渡期后常态化帮扶体系设计指明了方向。简要讨论过渡期的相关标识性概念、全面总结过渡期的时代价值、系统思考过渡期后常态化帮扶政策、工作及制度体系健全完善的相关问题，对于统筹建立常态化防止返贫致贫机制、永久守住不发生规模性返贫底线，推进乡村全面振兴，加快农业农村现代化，确保农村低收入人口和欠发达地区在推进中国式现代化、促进城乡共同富裕进程中跟上来、不掉队，有重要意义。
一
相关标识性概念讨论
中国扶贫开发，特别是打赢脱贫攻坚战、过渡期牢牢守住不发生规模性返贫底线，是里程碑式的伟大成就和成功实践，奠定了中国减贫自主知识体系的基础。2016年，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上，首次提出必须加快构建中国特色哲学社会科学的要求，并把“善于提炼标识性概念”作为着力点。中国减贫自主知识体系必须建立在概念基础上，围绕过渡期讨论的相关概念，对于中国减贫自主知识体系建构具有标识性价值。
（一）中国扶贫开发道路
中国共产党自成立之日起，就把解决贫困问题作为首要任务。新中国的成立，为全国范围内扶贫开发提供了根本社会制度基础。伴随新中国建设，党和国家领导人立足国情，不断深化、完善我国扶贫理念、策略、模式、方式，坚持不懈探索中国特色的扶贫开发道路。以毛泽东为核心的第一代中央领导集体提出了共同富裕思想，邓小平提出将农村经济的发展、农民生活水平的提高与中国经济的发展、摆脱贫困紧密结合起来。进入新世纪，党和国家将扶贫开发的目标和战略提升到“三个代表”重要思想、科学发展观高度认识和部署。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，将脱贫攻坚纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，明确目标汇聚全党全国全社会之力打响脱贫攻坚战。
中国扶贫开发始终坚持开发式扶贫方针。扶贫策略逐步演进，从20世纪80年代中期开始实施大水漫灌式整体扶贫，到21世纪第一个十年实施区域瞄准式重点扶贫，再到新时代脱贫攻坚时期实现滴灌式精准扶贫，扶贫开发精准性和效果持续提升。中国扶贫开发坚持“三位一体”大扶贫格局。专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有机结合和互为支撑，注重扶贫对象参与。中国扶贫开发的扶贫方式，实现了由救助式扶贫向开发式扶贫，再向扶贫开发与兜底式社会保障相结合的转变。
中国在长期的扶贫开发实践中，逐步探索出一条中国特色扶贫开发道路，形成和发展了具有中国特色的扶贫开发理论体系。社会主义本质论、高质量发展理论、中国式现代化理论、共同富裕理论、人类命运共同体论合力构成了中国扶贫开发理论形成发展的基础。党的十八大以来，习近平总书记创造性提出精准扶贫、精准脱贫，是我国乃至全球减贫理论的重大创新，为我国脱贫攻坚及今后的扶贫开发事业提供了理论指导和发展方向，为扶贫思想的丰富发展作出了重大贡献。同时，习近平总书记关于社会扶贫、教育扶贫、内源扶贫、生态扶贫、资产收益扶贫等重要论述有力推动了中国扶贫开发理论的丰富发展。中国特色扶贫开发理论立足我国社会主义初级阶段的基本国情，把马克思主义基本理论同中国发展的实际和时代特征相结合，系统地回答了中国社会主义现代化的一系列根本问题，具有开放性与兼容性、科学性与前瞻性、实践性与创造性、全面性与整体性等特点。中国特色扶贫开发理论是关于中国经济社会发展的科学理论，从理论上和实践上解决了发展中国家现代化进程中面临的一系列理论和实践问题，体现了马克思主义世界观和方法论，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是马克思主义反贫困思想中国化的重大理论发展，是中国特色社会主义道路的重大实践成果。中国特色扶贫开发理论为发展研究特别是发展中国家对自身发展的研究提供了典范。
（二）脱贫攻坚战
党的十八大以来，在习近平总书记关于扶贫工作的重要论述指引下，党中央全面深化扶贫领域改革，创新扶贫思路举措和体制机制，2015年11月中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》），全面部署“十三五”脱贫攻坚工作。以习近平总书记到河北阜平县看真贫和在湖南花垣县提出精准扶贫为起点，以党的十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议决策部署为标志，中国扶贫开发开启了脱贫攻坚新阶段。党的十九大把精准脱贫作为决胜全面小康社会的三大攻坚战之一，作出新部署提出新要求。为全面贯彻落实党的十九大精神，适应脱贫攻坚形势发展需要，进一步完善顶层设计，强化政策措施，加强统筹协调，2018年6月中共中央、国务院颁布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动指导意见》（以下简称《指导意见》）。
《决定》是打赢脱贫攻坚战的总纲领总部署，是贯穿脱贫攻坚战全过程的指导性文件。《决定》共八个部分，共32条。核心内容是实现一个总体目标，就是：到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。坚持六项基本原则：坚持党的领导，夯实组织基础；坚持政府主导，增强社会合力；坚持精准扶贫，提高扶贫成效；坚持保护生态，实现绿色发展；坚持群众主体，激发内生动力；坚持因地制宜，创新体制机制。实施精准扶贫精准脱贫方略包括：健全精准扶贫工作机制，发展特色产业脱贫，引导劳务输出脱贫，实施易地搬迁脱贫，结合生态保护脱贫，加强教育脱贫，开展医疗保险和医疗救助脱贫，实行农村最低生活保障制度兜底脱贫，探索资产收益扶贫。
《指导意见》是脱贫攻坚时期后三年（2018-2020年）贯彻落实《决定》的行动方案，体现了脱贫攻坚决策部署的新要求。习近平总书记在党的十九大报告中强调，坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。为此，要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，做到脱真贫、真脱贫。着重完善顶层设计，坚持开发式扶贫和保障性扶贫相统筹；强化政策措施，就强化到村到户到人精准帮扶提出十项举措，就加快补齐贫困地区基础设施短板提出四项举措；加强统筹协调。《指导意见》再次强调要坚持脱贫攻坚目标标准、坚持精准扶贫精准脱贫基本方略、坚持改革创新扶贫体制机制、坚持大扶贫格局、坚持扶贫与扶志扶智相结合、坚持全面从严治党要求等主要原则。明确2018-2020年的脱贫攻坚要重点落实好十二项措施的要求。
（三）过渡期
习近平总书记指出，党中央决定，脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期。党中央明确要求脱贫地区要根据形势变化，理清工作思路，做好过渡期内领导体制、工作体系、发展规划、政策举措、考核机制等有效衔接。脱贫攻坚与乡村振兴衔接的内在逻辑是过渡期设立的客观需要；国内发展不平衡性和国际发展不确定性是过渡期设立的外在因素；巩固拓展脱贫攻坚成果面临新问题新挑战是过渡期设立的内在要求；完成“十四五”时期确定的阶段性任务和全面乡村振兴促进农业农村现代化长期目标实现是过渡期设立的战略考量。习近平总书记深刻阐述了设立脱贫攻坚过渡期的政策指向。一是保持现有帮扶政策总体稳定，二是严格落实“四个不摘”要求（即摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管），三是坚持完善好东西部协作机制，四是建立健全防止返贫监测和帮扶机制，五是促进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接（包括工作机制、政策、发展规划、产业就业帮扶、基础设施建设公共服务提升、工作队伍和人才等方面的衔接）。
过渡期内，各地各部门以习近平总书记关于“三农”工作重要论述为指引，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，工作不留空档，政策不留空白，守住了不发生规模性返贫的底线，脱贫群众持续增收，脱贫地区发展取得新进展新成就。过渡期的成功实践，充分体现了我们党人民至上的根本立场，体现了我们党对人类发展规律的准确把握，体现了我们党治国理政科学方略的新发展，体现了我们党在发展新阶段贯彻新发展理念、构建新发展格局的新要求。
（四）巩固拓展脱贫攻坚成果
在脱贫攻坚取得胜利后，党中央要求必须把脱贫摘帽作为新生活、新奋斗的起点，在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，切实做好同乡村振兴的有效衔接，接续推进脱贫地区经济社会发展和群众生活改善。2025年中央一号文件强调，“持续巩固拓展脱贫攻坚成果”，要求守牢不发生规模性返贫致贫底线，统筹建立农村防止返贫致贫机制和低收入人口、欠发达地区分层分类帮扶制度，健全脱贫攻坚国家投入形成资产的长效管理机制。持续巩固拓展脱贫攻坚成果、防止返贫致贫是中国共产党执政能力的生动体现，是实现从脱贫攻坚到乡村振兴历史性转移的关键，是一个不断演进的动态过程。实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，必须坚持系统性、战略性和长期性原则，牢牢守住不发生规模性返贫致贫的底线。乡村全面振兴是实现共同富裕的底线任务。在中国特色社会主义伟大实践中，我们党始终带领全国人民矢志不渝为实现共同富裕这一本质要求、历史使命而不懈奋斗。巩固拓展脱贫攻坚成果、防止返贫致贫、推进乡村全面振兴，是实现高质量发展促进共同富裕的战略选择和必然路径。
打赢脱贫攻坚战后，国家印发《中共中央、国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，对巩固拓展脱贫攻坚成果，防止返贫，实现持续稳定脱贫作出部署和安排。过渡期的实践及成效充分证明，中国在巩固拓展脱贫攻坚成果方面积累了丰富经验，探索形成了科学路径。主要是：坚持以习近平总书记关于可持续脱贫、防止返贫的重要论述为根本遵循，坚持以贯彻落实国家有关决策部署作为工作抓手，坚持持续发挥中国特色脱贫攻坚制度体系的作用，坚持强化优化防止返贫致贫监测帮扶，坚持推动帮扶产业发展强化产业帮扶，坚持把促进脱贫人口稳岗就业摆在重要位置，坚持把激发持续稳定脱贫的内生动力作为重要任务，坚持织牢织密兜底保障夯实防止返贫致贫基础。
（五）新时代新征程“三农”工作总抓手
实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代新征程“三农”工作的总抓手。推进乡村全面振兴是中国共产党践行初心使命的历史选择、解决我国社会主要矛盾的时代要求，是全面建设社会主义现代化国家的全局性任务是实现国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是为全球解决乡村问题贡献中国智慧和中国方案。习近平总书记强调指出，全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚，必须加强顶层设计，以更有力的举措、汇聚更强大的力量来推进。习近平总书记关于全面推进乡村振兴的重要论述为新时代新征程全面推进乡村振兴、丰富发展中国式现代化下的乡村全面振兴顶层设计提供了根本遵循和行动指南。2018年以来的每年中央一号文件和乡村振兴促进法、《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》《乡村全面振兴规划（2024-2027年）》《加快建设农业强国规划（2024-2035年）》、国家有关政策体系等构成了乡村全面振兴方略的顶层设计。其中，乡村振兴促进法提供乡村振兴的法律保障，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提供乡村振兴的时间表路线图（2018年的中央一号文件），《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》（2018年9月印发）和《乡村全面振兴规划（2024-2027年）》（2025年1月印发）明确乡村全面振兴重点任务，后者对标习近平总书记关于“三农”工作的重要论述和重要指示精神，立足新形势新要求，学习运用“千万工程”蕴含的发展理念、工作方法和推进机制，紧紧围绕产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，聚焦推进乡村产业、人才、文化、生态、组织“五个振兴”，科学谋划、系统部署推进乡村全面振兴的9个方面34项重点任务。系列中央一号文件及相关政策构成乡村振兴的政策体系，连同国家有关部门出台了一系列配套文件，共同构成了实施乡村振兴战略的政策体系，为推动乡村全面振兴一年一个新进展提供了政策保证。
（六）建设农业强国
习近平总书记在2022年12月中央农村工作会议上的重要讲话，系统阐述了建设农业强国的基本方略，为学理化、体系化理解建设农业强国提供了遵循。要从政治、历史、理论、实践、文明形态等方面，深刻理解为什么要建设农业强国，怎么建设农业强国，建设什么样的农业强国，建设农业强国方略的内涵等。要深刻领会“强国必先强农，农强方能国强”蕴含的战略定位及丰富政策含义，增强把建设农业强国作为国家治理头等大事之一的自觉性、主动性。要系统理解和把握建设农业强国的科技、改革驱动力量和目标要求。要全面理解宜居宜业美乡村与农业、农村、农民现代化的关系。要加强党对建设农业强国的集中统一领导。
中共中央、国务院2025年4月公布《加快建设农业强国规划（2024-2035年）》明确了建设农业强国的重点任务。全方位夯实粮食安全根基，把中国人的饭碗端得更牢更稳；全领域推进农业科技装备创新，加快实现高水平农业科技自立自强；全环节完善现代农业经营体系，促进小农户和现代农业发展有机衔接；全链条推进农业产业体系升级，提升农业综合效益；进一步深化农业对外合作，培育农业国际竞争新优势；高质量推进宜居宜业和美乡村建设，提升农村现代生活水平；促进城乡融合发展，缩小城乡差别。
（七）以城乡融合发展带动乡村全面振兴、促进城乡共同富裕
2024年7月，党的二十届三中全会指出：“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。”并从健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度、深化土地制度改革对完善城乡融合发展体制机制作出重要战略部署。2025年5月，习近平总书记在河南考察时强调，“以城乡融合发展带动乡村全面振兴，促进城乡共同富裕。”标志着实施乡村振兴战略进入了新的发展阶段，也意味着“以城乡融合发展带动乡村全面振兴，促进城乡共同富裕”成为过渡期后常态化帮扶的标识性概念，这是乡村振兴新的历史方位。推进城乡融合发展和乡村全面振兴，在领导力量、发展主题、受益主体方面具有内在一致性，以城乡融合发展带动乡村全面振兴，根本目标就是缩小城乡发展差距，促进城乡居民更加公平分享中国式现代化成果，从而更好地满足城乡居民对城乡基本公共服务均等化、城乡基础设施一体化、城乡产业融合发展、城乡居民收入差距逐步缩小等方面的需求，有力有效促进城乡共同富裕。
从本质上看，中国特色乡村振兴道路就是共同富裕之路。首先，乡村全面振兴是持续夯实城乡共同富裕基础的必然要求。巩固脱贫攻坚成果，防止发生规模性返贫，是乡村振兴的首要任务和前提。而共同富裕的前提正是没有贫困，区域之间、群体之间发展差距、收入差距控制在一定范围内。以城乡融合发展带动乡村全面振兴必须以确保粮食安全为前提，就是为实现共同富裕稳固基础。其次，乡村全面振兴是实现高质量发展促进共同富裕的战略选择，乡村振兴是缩小发展差距扎实推动共同富裕的必由之路。乡村全面振兴、城乡融合发展将提高发展的平衡性、协调性、包容性，着力扩大中等收入群体规模，促进基本公共服务均等化，逐步推动城乡共同富裕。再次，实施乡村振兴战略、走共同富裕道路，是人类文明新形态的创新探索，是人类文明发展趋势和光明前景的重要彰显。城乡融合发展带动乡村全面振兴，是推动农业农村现代化进程、建设农业强国，全面建设社会主义现代化强国的内在要求，是扎实推进城乡共同富裕的必然举措，是解决好城乡基础设施和公共服务差距较大，城乡之间、农村内部收入差距较大，农村地区消费水平偏低等突出难题的根本途径。
二
过渡期的时代价值
（一）过渡期目标如期实现，守住了不发生规模性返贫底线，进一步夯实了乡村全面振兴的基础
脱贫攻坚战全面胜利后，党中央决定设立五年过渡期，衔接推进巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴，对脱贫地区、脱贫人口扶上马、送一程。《中共中央、国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》（2020年12月16日）聚焦巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村全面振兴确定了过渡期目标。总的看，五年过渡期取得的成效具体体现在：一是牢牢守住了不发生规模性返贫致贫底线。通过建立健全防止返贫致贫监测帮扶机制，稳定消除风险，脱贫地区没有发生规模性返贫致贫；二是脱贫群众内生发展动力持续增强，收入稳定增加。乡村特色优势产业持续发展壮大，基本上每个脱贫县都培育了特色明显、优势突出、带动能力强的产业。“十四五”以来，脱贫地区农村居民人均可支配收入增加了近40%，2024年达到17522元，年均增速连续4年高于全国居民人均可支配收入增速；三是脱贫地区经济社会发展水平不断提升，奠定了乡村全面振兴基础。过渡期以来，脱贫地区农村公路面貌日益改善，“四好农村路”发展质量和服务能力持续提升，乡村振兴重点帮扶县实现乡乡通5G，打通了经济发展“大动脉”。医疗费用等负担持续减轻，脱贫群众民生保障有力加强。农村危房改造、饮水保障深入推进，农村基础设施建设大踏步赶了上来。在保障和改善民生方面，农村基本公共服务短板加快补齐。
（二）过渡期的成功实践，为稳定脱贫积累了丰富经验，进一步拓展了中国特色扶贫开发道路
过渡期守住不发生规模性返贫致贫底线的成功实践，为中国扶贫开发道路的拓展积累了丰富经验。首先，坚持科学理论指引是基础。在习近平扶贫工作重要论述指引下，中国逐步建立起一整套行之有效的防止返贫的政策体系、工作体系、制度体系和机制模式，不断丰富完善中国欠发达地区的防止返贫监测和帮扶机制，为解决复杂多元的返贫问题提供了一整套科学的理论方法和路径遵循，确保了返贫治理实践的前进方向。其次，坚持中国共产党的集中统一领导是根本。中国共产党的领导是持续稳定脱贫机制成功建立和有效发挥作用的决定性因素。正是因为坚持党对防止返贫工作的集中统一领导，才有效统一思想认识，形成一致行动，推动全党全社会关心易返贫群体，成为解决绝对贫困问题后，构建防止返贫监测和帮扶机制、巩固拓展脱贫攻坚成果提供坚强的政治保证。再次，坚持精准方略是路径。精准扶贫是被历史和实践检验正确的解决贫困问题的科学方略，也为持续稳定脱贫提供了基本工作理念。持续稳定脱贫机制只有体现“精准”原则，才能确保重点脱贫人群的防止返贫治理能够做到对象精准、措施精准、项目精准、资金使用精准、派人精准、成效精准。第四，坚持多部门协作机制是关键。各部门通力协作，是做好持续稳定脱贫工作的重要前提。具体落实中，各地党委农村工作领导小组牵头抓总，各级乡村振兴部门履行工作专责，相关部门根据职责做好信息预警、数据信息共享共用和行业帮扶，共同开展部门筛查预警和监测帮扶，共同推动持续稳定脱贫政策举措落地落实。第五，坚持实践创新是动力。中央的每一次探索和创新，都是反贫困理论和实践的巨大进步。地方的探索和创新，以因地制宜方式，有力有效推动了持续稳定脱贫机制发展。第六，坚持政府主导与社会参与结合是保障。持续稳定脱贫，需要充分发挥政府、市场和社会的作用，强化政府责任，引导市场、社会协同发力，鼓励先富帮后富、守望相助。
（三）设立过渡期是中国共产党巩固拓展脱贫攻坚成果、实现持续稳定脱贫的创新实践，是中国特色反贫困理论丰富发展的重大成果
从内涵看，过渡期内严格落实“四个不摘”，保持原有帮扶政策的连续性，确保脱贫人口不返贫、非贫困人口不致贫；机制衔接从集中资源支持脱贫攻坚转向乡村振兴，重点优化领导体制、工作体系、发展规划等，逐步建立农村低收入人口分层分类帮扶制度；风险防控核心是通过动态监测和针对性帮扶措施，守住不发生规模性返贫致贫的底线。从目标任务看，过渡期的主要目标就是实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，包括建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制、聚力做好脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接重点工作、健全农村低收入人口常态化帮扶机制、着力提升脱贫地区整体发展水平、加强脱贫攻坚与乡村振兴政策有效衔接等。从实践效果看，过渡期内通过动态监测和精准帮扶及时化解因疾病、灾害等导致的返贫风险，同时对脱贫地区产业和帮扶资产进行规范管理，避免资产闲置或流失，确保可持续发挥作用；逐步将脱贫攻坚特惠性政策转化为乡村振兴普惠性制度，分类优化帮扶政策，重点强化开发式帮扶与社会救助兜底结合，扎实推动政策平稳转型，衔接乡村振兴；通过东西部协作、定点帮扶等机制，缩小区域发展差距，探索欠发达地区振兴路径；通过完善分层分类帮扶制度，根据收入水平、发展能力、需求差异制定差异化措施，提升帮扶精准性，促进治理体系优化，激发内生动力；通过技能培训、产业升级增强脱贫地区自我发展能力，避免依赖外部输血，强化巩固脱贫成果、逐步走向富裕的“造血”功能；通过平衡政策调整中的多方利益，纠正行政强制行为，保障农民权益；通过过渡期缓冲，减少改革阻力，促进社会共识凝聚。
总之，五年过渡期是我们党从消除绝对贫困转向共同富裕的关键制度设计，既是对脱贫攻坚成果的“加固”，也是乡村振兴全面铺开的“跳板”。通过政策延续、风险防控和机制创新，实现了减贫治理的平稳转型。实践充分证明，党中央设立有效衔接过渡期的决策部署是完全正确的，中国脱贫攻坚成果经得起历史和实践检验。过渡期以来，各地各部门深入贯彻落实党中央决策部署，建立健全防止返贫致贫监测帮扶机制，持续强化精准帮扶政策措施，扎实推进责任落实、政策落实、工作落实，取得积极成效。守住了不发生规模性返贫致贫底线，产业就业帮扶成效显著，政策机制平稳转型，治理体系优化，区域发展动能增强。
三
过渡期后常态化帮扶的若干思考
做好过渡期后常态化帮扶工作，是永久守住不发生规模性返贫致贫底线的必然选择，是由我们党的初心使命及以人民为中心的发展思想所决定的，是中国式现代化、共同富裕目标实现的基础和底线，是中国共产党和中国特色社会主义政治制度优势及党的执政能力的彰显，也是我国在全球治理中国际话语权的载体。过渡期后常态化帮扶工作目标在于统筹建立健全常态化防止返贫致贫机制、促进乡村全面振兴，夯实城乡共同富裕基础。关键在于精准识别农村低收入人口和欠发达地区，精准实施分层分类帮扶，纳入乡村全面振兴、农业农村现代化战略一体推进。
（一）过渡期后常态化帮扶工作面临新挑战
从宏观层面看，区域发展不平衡与城乡二元结构矛盾突出，返贫风险与内生动力不足并存，帮扶政策衔接与动态调整机制有待优化，基层治理也面临不少执行难题。具体看，面对经济下行等外部环境，做好过渡期常态化帮扶工作新的风险挑战突出体现在：一是客观上农村低收入人口的返贫致贫风险长期存在。罹患疾病、自然灾害、产业困难、就业不稳、子女上学等各类风险都有可能导致返贫致贫，且会相互叠加影响。二是部分人口、地区的内生发展动力尚未形成。如帮扶产业基础还不牢固，一些脱贫地区帮扶产业“小散弱”特征明显，产业链条不够健全，产业化市场化品牌化程度不高；受外部环境影响外贸等行业稳岗压力加大，脱贫人口就业空间受到挤压，存在就业岗位不稳、社会综合保障不足等问题。三是一些地方存在思想认识弱化、工作落实不到位现象。不少干部在机构改革后，对从抓“一农”（农业生产）到“三农”（乡村全面振兴）一起抓存在畏难情绪，想干不会干的现象也比较普遍，等等。
（二）健全农村低收入人口帮扶制度
首先，建立健全农村低收入人口识别监测体系，这是常态化帮扶的基础。关键点在国家层面：科学制定农村低收入人口、防止返贫致贫对象的标准，明确识别程序办法，界定各相关层级、部门的职责，实行权责统一。建立“农户主动申请+数据动态监测+干部定期回访”三位一体监测体系优化风险预警，通过大数据分析实现早发现、早干预，以县为单位建立健全帮扶政策“工具箱”，因户因人精准施策，及时稳定消除风险。其次，建立健全农村低收入人口分层分类常态化帮扶机制，这是常态化帮扶的核心。关键在于各地各部门因地制宜、统筹落实好社会救助兜底保障政策和产业、就业帮扶等开发式帮扶措施。实施差异化帮扶策略，对有劳动能力户实施产业、就业帮扶，对弱劳力户探索“公益岗位+技能培训”，对无劳动能力户强化兜底保障。第三，强化产业、就业帮扶政策，完善教育、健康、养老保障支持等政策，加强基本住房安全、饮水安全保障和易地搬迁后续扶持。第四，以主体赋能为目标健全农民内生动力激发机制。持续抓好扶志扶智工作，不断强化干部能力素质，不断提升农民就业技能，增强造血功能；完善、创新利益联结机制；坚持文化引领，加强脱贫群众的励志教育，消除“坐等靠要”思想，激发脱贫致富的内在动力；广泛宣传身边主动脱贫、成功致富的典型案例，为脱贫群众树立榜样；强化各类教育帮扶，全面提升群众综合素质；坚持常态化激励，持续增强农村低收入人口的内生发展动力。
（三）完善欠发达地区帮扶制度
综合考虑历史沿革、行政管理体制和经济社会发展水平，我国自开展专项扶贫工作以来，一直是以县域为基本单元制定和实施扶持政策。尽管至今对于欠发达地区划分还没有形成严格的标准体系，但是充分考虑政策的延续性和公众的认知、接受程度，县域仍是过渡期后欠发达地区的基本单元。主要原因是，过渡期后延续乡村振兴重点帮扶县有利于各类帮扶政策实现有效衔接，有利于发挥地方党委政府的主动性、能动性，有利于落实县级党委政府主体责任，而且县域对于精准识别、精准帮扶都更具合理性。
2020年中央作出设立过渡期部署时明确：“在西部地区脱贫县中集中支持一批乡村振兴重点帮扶县。从财政、金融、土地、人才、基础设施建设、公共服务等方面给予集中支持，增强其区域发展能力。”经过五年过渡期，160个国家乡村振兴重点帮扶县在国家倾斜政策支持下，无论是基础设施、公共服务水平提升，产业发展、城乡融合均有显著进步，但就整体而言，这些县大部分依然属于过渡期后确定的欠发达地区范围。过渡期后的欠发达地区，既包括国家确定的乡村振兴重点帮扶县，也包括按照中央分层分类要求由各省（自治区、直辖市）确定的乡村振兴重点帮扶县。国家级主要是适度优化，省级需要坚持尽力而为、量力而行的原则，确定范围过大，不利于集中帮扶资源、提升帮扶效果。同时，需要对革命老区、民族地区、边疆地区、重点生态功能区、异地安置集中区适度倾斜，对西藏、新疆需延用原来参照办法给予整体支持。常态化帮扶需要建立内生可持续发展监测评估机制，实行动态调整。
从过渡期各地帮扶发展情况看，“十五五”时期的常态化帮扶欠发达地区，需要持续改善和提升这些地区的基础设施条件、公共服务水平，更需要把帮扶重点聚焦在发展县域经济、以城乡融合发展带动乡村全面振兴等领域。进一步统筹主导产业发展，注重承接东部产业的转移，打造农业全产业链、建设现代农业产业园、优势特色产业集群、三产融合发展示范园、农业绿色发展先行区、推进现代农业经营体系建设等，加快形成更加符合当地实际、兼具强县富民的主导产业。进一步发展乡村优势特色产业，始终坚持绿色、健康、养生、文化指向，做好“土、特、产”文章，推进农村一、二、三产业融合发展，大力促进相关产业价值的叠加和价值链的延伸，拓宽农民增收致富渠道。进一步推动开发区的提档升级，着力解决、改善现有开发区普遍存在的集聚效应不高、产业相互支撑不足、价值链往外延伸力度偏弱等问题，大力培育县域中小企业特色产业集群，并多向乡村延伸。进一步发展新型集体经济，不断改善、优化联农带农机制，促进形成“企业发展—集体经济壮大—农民持续增收”的良性循环。进一步推动县域内的城乡融合发展，从布局到实施大力推进基础设施、公共服务向乡、村的延伸、覆盖，加快推进农业农村现代化进程。
（四）优化要素保障体系
重点从确保规模、优化使用两个方面强化财政投入保障。“十五五”期间，在优先保障守住不发生规模性返贫底线任务的需求下，中央财政衔接资金使用要逐步向推进乡村全面振兴各项任务拓展，资金规模适度持续扩大。着力推进常态化帮扶资金适应管理机制优化，主要聚焦优化资金分配方式，以更适应帮扶产业发展需要；优化资金支持方向，以转向常态化聚焦县域均衡发展、建管并重；优化资金管理方式，以提高资金项目优化配置水平和成效。综合运用多种货币政策工具加大金融支持力度，重点优化对农村低收入人口、欠发达地区的信贷支持，创新发展特色农产品保险途径。在土地政策支持方面，重点创新解决乡村振兴建设用地和“非粮化”矛盾。加大干部、人才、科技、社会帮扶等力度，完善生态支持政策。创新政策协同与资源整合机制，深化区域协作机制，推动东部产业向西部梯度转移，同时通过城市群辐射带动周边欠发达地区，建立“政府引导+市场运作+社会协同”的多元协作模式。完善资产长效管理机制，对经营性资产引入市场化运营机制，对公益性资产纳入村级管护体系，全方位实行资金整合与效率提升。
（五）加强党的集中统一领导
坚持党对乡村振兴全面领导的思想基础。推进乡村全面振兴是新时代建设农业强国的重要任务。党的初心决定了全面领导乡村振兴是党的重要使命，党坚持对“三农”工作的领导是党的优良传统，党的强大组织动员能力在推动乡村振兴发展中发挥整合性作用，党引领乡村振兴有坚实的能力基础。建党一百多年来，中国共产党始终同广大农民和农村的前途命运紧密联系在一起。在不同历史时期，党始终站在时代潮头，把解决农业、农民和农村问题作为中国革命、建设、改革和发展的首要问题，根据不同时期的历史任务制定关于乡村的路线、方针、政策。坚持党管农村工作，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方是实施乡村振兴战略的基本原则，也是中国共产党带领中国人民取得脱贫攻坚胜利、为世界减贫事业作出巨大贡献和提供中国样本的经验总结。中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的农村工作机制的建立健全为坚持党对乡村振兴全面领导奠定了制度基础。
五级书记抓乡村振兴是落实坚持党对乡村振兴全面领导的关键和保证。五级书记抓乡村振兴是党中央的明确要求，也是加快建设农业强国的有效机制。五级书记抓乡村振兴，是我国政治制度优势的体现，是党对农村工作全面领导的实现载体。从2018年起，党中央、国务院每年都在中央一号文件中对五级书记抓乡村振兴进行部署，形成了系统化、逐年递进的政策体系。强化优化五级书记抓乡村振兴的实践路径，需要强化组织领导的工作机制，完善资源配置的工作机制，做实村庄资源落地的工作机制，确保让广大农民成为乡村振兴的真正主体。要持续健全五级书记抓乡村振兴考核机制。
夯实加强基层组织建设的基础。习近平总书记指出：“乡村振兴各项政策，最终要靠农村基层党组织来落实。”要把全面从严治党落实到乡村振兴的全过程、各环节，为加强农村基层组织建设奠定基础。加强基层组织建设，为全面推进乡村振兴提供了稳定的社会基础。提高党领导下的农村基层组织建设质量，强化党建引领推进乡村全面振兴。着力提升基层乡村振兴干部的综合能力，优化提高农村基层组织建设质量的路径。
原文载于《兰州大学学报（社会科学版）》2025年第6期，注释从略
来 源：《兰州大学学报（社会科学版）》
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编 辑：张琼文
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