土地是城市的重要载体，是上海发展的宝贵资源。土地储备作为实施城市总体规划最直接的抓手，是城市建设的“先手棋”、资源配置的“关键招”，关系经济发展转型、空间结构优化与民生福祉改善，深刻影响城市发展全局。上海深入学习贯彻党的二十大、二十届历次全会精神和习近平总书记考察上海重要讲话精神，聚焦“五个中心”建设重要使命，按照市委市政府工作部署，全面落实市委深改委关于深化改革本市土地储备机制的要求。上海市规划和自然资源局打破传统路径依赖，构建起“总规引领、资源统筹、规储供用一体化”的土地储备新机制，实现土地资源配置效率和效益的双提升，为城市高质量发展注入新动能。
创新背景：以改革之力破难题开新局
（一）使命要求：推动中央部署见行见效
党中央高度重视土地资源的高效利用。习近平总书记多次强调“提高土地要素配置精准性和利用效率”。党的二十届三中全会提出要“深化土地制度改革”“更好发挥市场机制作用”“实现资源配置效率最优化和效益最大化”。多年来，上海的土地储备工作为城市快速发展作出了重要贡献。习近平总书记考察上海时强调，“要全面践行人民城市理念”“努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路”，一系列重要指示为上海破解空间发展难题提供遵循。上海曾诞生了全国第一家土地储备机构，在土地管理利用方面有着扎实的工作基础，在深化土地储备制度改革上也应发扬首创精神，继续走在全国前列。
（二）发展需要：双重压力下改革的迫切性
面对当前国际国内经济新形势、城市空间资源紧约束和逆周期调节等多重压力，上海在存量发展背景下转方式、调结构的压力更大，优区位、强供应的需求更强，土地储供深层次矛盾逐渐凸显。
一是资源环境紧约束、紧平衡的压力。当前，上海建设用地规模已接近“上海2035”总规设定的“天花板”，面对城市发展进入存量更新阶段的深刻变化，传统依赖增量开发的土地管理模式，已不能适应新时期城市高质量发展需要，亟需加快探索适应上海超大城市发展要求的土地储备模式和创新路径。
二是逆经济周期调节的压力。在房地产市场告别高速扩张、转向高质量发展的新阶段，房地产市场的供求关系发生了深刻变化，土地市场冷热分异，群众对“好房子”的需求日益增加。土地储备机制亟需加快从“增量导向”转向“存量盘活导向”、从“单一类型”转向“功能复合”，突出“储供联动”和“优储精供”。只有通过改革才能适应发展新趋势、响应人民群众新期待与加快构建房地产新模式，增强土地储备对总体规划实施的空间支撑和要素保障作用。
（三）问题挑战：精准把脉传统做法的弊端
当前，上海进入存量更新、减量发展、内涵提升的新阶段，过去土地储备模式在新形势下主要存在的问题有：
一是不匹配规划实施要求。过去操作模式中年度土地储备项目的确定，与城市总体规划的实施匹配衔接不够，不能充分体现“一张蓝图干到底”的要求，特别是在全市总体层面上对储备规模、结构、布局和时序的确定，与总规实施的空间导向结合不够紧密，使得重点区域的储备土地严重不足，整体布局较为分散，不利于区域整体开发，难以体现城市发展的战略布局、重点部署和规律方向。
二是全市总体调控机制不完善。在市、区土地储备的结构比例中，市级单独储备的面积仅占全市储备土地总量6%，且主要是承担市重大工程的划拨类用地保障，市级储备土地中公益性与经营性用地结构失衡，经营性用地占比低。当前形势下，急需激活城市核心地区的土地市场，但当前各区收储乏力，市级储备少，优质区位的土地难以为继，市场供需形势紧迫。
三是综合效益没有充分发挥。当前经济正处于爬坡过坎的关键阶段，现有土地储备机制对支撑上海重大战略实施、抵抗经济风险的作用没有充分发挥，特别是市级土地储备机构缺乏对全市土地储备项目在规划选址、推进进度、成本控制等方面的有效抓手，难以有力开展市区一体的统筹调度和跨周期应对。全市在库储备地块中达到供地条件的净地面积比例不到20%，且优质区位的比例更低，储备土地资源配置的效率不高、综合效益没有充分体现。
因此，深化改革土地储备机制，不仅是破解上海自身发展瓶颈问题的迫切需要，也是贯彻中央精神、落实市委市政府决策部署的必然要求；是把握逆周期调节“窗口期”、打好土地储供“主动仗”的有力举措，是服务“五个中心”建设的坚实支撑，更是上海立足新发展阶段、践行新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的战略选择。
做法和成效：贯通全周期管理的机制重塑
这场土地储备机制改革，绝非局部调整的“小修小补”，而是一项复杂的系统工程。上海市规划和自然资源局坚持秉持问题导向和守正创新原则，落实“规划引领和资源统筹”要求，对标“土地资源配置效率最优化和效益最大化”目标，注重系统集成，多维度精准发力，多主体深度协同，贯通“调查研究-顶层设计-试点探索-政策赋能”的改革全过程 ，建立起“以总体规划为统领，统筹资源配置、统筹市场供需、统筹近远衔接、统筹市区联动、统筹时序节奏”的土地储备新机制，为上海城市高质量发展注入新动能，也为全国其他城市土地储备机制创新提供示范案例。
（一）强化规划引领，着力构建以规划实施时序为牵引的土地储备规划体系
针对土地储备与城市总规实施衔接不紧、核心功能区土地供给不足等问题，建立“总体规划引领-专项规划传导-年度计划实施”的三级协同机制，形成以5年、3年、1年为重要节点的土地储备规划、计划、项目传导体系，做到空间布局与时序安排的有机统筹。
总体规划上，强化“上海2035”总规对全市土地储备工作的统筹引领作用，按照总规确定的全市建设用地规模结构和空间布局，落实近期实施规划的阶段性要求、实施重点，结合经济社会发展形势、土地市场需求和储备周期特点，构建与总规实施要求相匹配的土地储备总体安排和整体导向。专项规划上，落实城市总体规划要求，横向衔接经济社会发展五年规划，统筹做优增量和盘活存量，明确全市五年土地储备的目标、规模、结构、布局，为形成全市五年储备总体格局、三年储备重点区域和年度实施项目提供规划依据，重点落实近期三年滚动储备清单。年度土地储备计划的编制，积极响应市场需求，衔接土地供应“篮子”，加大优质地块储备工作力度，明确项目清单、资金安排、实施节点。
（二）强化资源统筹，着力健全以统筹有力、市区一体为重点的土地储备工作机制
针对市级土地储备面积占比少且几乎没有经营性用地储备、资源配置效率作用发挥不足等问题，建立全市土地储备“一图、一池、一盘棋”总体运作机制，提升市级统筹和储备能力。
一是提升市级统筹力度。强化市规划委员会职能作用，加强对全市土地储备工作的统筹协调，审议把关土地储备重大政策，审核全市土地储备专项规划、年度计划（含资金规模），统筹全市土地储备项目实施方案，明确协作部门职责分工，建立市规划委员会下的土地储备专项协调工作机制，进一步加强部门协作配合。
二是针对性加大市级储备。从全市层面主动谋划、全盘考量，将土地储备计划与土地供应、低效产业用地盘活、新增建设用地安排、城市更新行动等联动考虑，以市级为主加大储备工作力度，强化“自上而下”的资源调配力度，努力实现资源配置与市场需求的精准适配、高效运转。2025年全市安排60平方公里新增土地储备计划，其中新增市级储备土地约31平方公里，占全市年度储备计划的56%，有力保障旧改、城中村改造等民生项目。
三是加强重点区域重大项目储备。聚焦主城区、重大战略片区、重点轨道交通枢纽、“一江一河”沿线、五个新城等重点区域和“两旧一村”改造等重点工作，优先安排储备项目、预算资金，并实行专人联系负责制度，加大政策投入力度，2025年度全市储备计划新增项目位于重点区域的面积比例约为80%。
（三）强化流程再造，着力创新以效率效益“双提升”为导向的土地储备模式
土地储备机制改革突出“规储供用”一体化特点，聚焦打通关键环节，通过流程再造，明确土地储备新机制全周期的四阶段工作、六关键环节和若干规定动作，研究构建了“从规划到项目、从项目到实施”贯通土地储备全周期管理的标准规范，实现全过程规范高效运行，大幅提升土地资源配置效率效益。
一是加强“规储供用”一体化管理。一体化设计土地储备全流程环节，明确有关规定程序和工作标准。在总体谋划阶段，强化市、区政府对地区近期发展的定位和策略谋划，通过详规落地，确保规划法定和土地功能价值。在储备计划阶段，强化近期项目实施安排和地区开发决策，明确实施方案、资金匹配、工作安排。在储备实施阶段，强化政策聚焦、市区联动、以区为主，落实评估征补、拆平净地、社会稳定等工作。在管养供用阶段，重点加强前期基础设施建设、综合环境配套和场地管养等前期开发，依法开展临时利用和适度短期利用等。
二是打造土地储备市区联动平台。通过技术赋能，打造市区一体的信息化管理平台，深化规划资源“一张图”平台建设，已实现全市年度土地储备计划的入库管理、项目实施方案和项目投资估算调整的在线审批。
三是探索“量子城市”相关应用场景建设。依托“量子城市”建设，探索打造“优储精供”等垂类智慧场景，构建智能化、前瞻性、动态性的土地储备供应业务管理场景，助力实现土地资源的高效利用。以“找地选楼”为例，该平台通过整合地块基础数据与企业需求信息，可为企业提供精准选址与政策解读服务，提升地块供应效率，推动土地储备从“被动收储”转向“主动对接市场需求”。
（四）创新“标地营造”，着力提升以储备赋能、提质增效为特点的土地资源高质量发展新路径
针对储备土地综合效益难以充分体现等问题，学习借鉴北京、雄安、杭州等城市经验，按照统一规划、综合开发、精品营造导向，在国内率先探索“标地营造”制度。
一是分级分类，探索城市建设运营新模式。标地营造是指构建国土空间分级开发体系，打造标准地和标杆地。其中，标准地是以合规、高效为核心，符合底线要求的基础型空间载体，例如针对一般产业项目用地特点，实施前期开发和基础设施配套，满足其基本建设需求，有利于降低土地成本和产业用地地价水平。标杆地则是以高品质、功能型、综合性为核心，为高质量发展牵引下的城区、街区功能提升、品牌塑造、价值彰显和格局营造提供坚实而优越的空间载体。上海正按规划有序提升基本开发空间的标准和能级示范，突出规划引领、空间支撑和资源统筹，一方面支持产业发展，降成本、控地价，突出标准地，另一方面聚焦高质量发展、强化标杆引领，依据控制性详细规划，特别是竖向规划要求，运用“三师联创”机制，整合专业技术团队的优势力量，统筹开展空间一体化设计，明确片区标地营造实施方案，有序安排和推进地形塑造、蓝绿环境、海绵城市、智能设施等建设，构建“蓝绿交织、立体复合、海绵弹性”的城市形态，实现空间集约利用与城市品质优化。在城镇空间、产业空间、郊野空间、海岸带和海域空间，结合不同空间特点分类明确营造导向。
二是加快试点，实现土地资源的价值倍增。在复兴岛、大吴淞等地区试点探索“标地营造”土地储备高品质实施路径。复兴岛充分利用地理优势、工业遗存、生态资源和有关支持政策，聚焦“数字智能岛、设计艺术岛、人民城市岛”规划定位，打造国际创新创业岛，建设成为未来城市实验区、创新创业和人才集聚区、空间智能创新先行区。大吴淞宝山启动区依托“三师联创”机制开展城市设计和竖向规划，打造景观样板工程，探索将相应的绿色化、智能化投资整体纳入土地前期成本、后续经由出让收入实现土地价值倍增的操作路径，打造适应市场需求、符合区域长远发展需要的“标准地”“标杆地”，助力 区域品质整体提升，实现土地资源增益增效。
改革经验和启示：新思想引领实践创新的交响共鸣
上海实施土地储备新机制的实践创新，是深入贯彻落实习近平总书记关于城市工作和全面深化改革重要论述的鲜活案例。上海深化改革土地储备机制的探索，其价值不仅在于为自身提升土地资源配置效益效率提供了制度支撑，更是为新时代全面深化改革，特别是为超大特大城市如何探索内涵式、集约型、可持续的高质量发展路径，提供了具有深刻理论价值和现实指导意义的实践范本。
坚持目标导向与问题导向相统一。土地储备机制改革是上海市委立足城市发展全局、经过审慎研判作出的重大战略决策。其重要性不仅在于优化土地资源配置，更直接关乎城市发展方式的根本性转变与治理体系和治理能力现代化的深度推进。问题是时代的声音，更是改革的落脚点。此次改革奔着问题去、盯着问题改，直面土地储备工作存在的堵点、难点与痛点，以刀刃向内的勇气打通关键环节、破解制度障碍，深刻体现了“以问题倒逼改革、以改革推动发展”的实践逻辑。
坚持全局统筹与重点突破相贯通。土地储备机制改革是一项意义深远、关联广泛、环环相扣的复杂系统工程，既需要推动思想观念的深刻转变，也涉及多方关系的重新调适，更离不开相关机制流程的创新重塑与各环节各相关方的高效协同。一方面，需紧扣国土空间总体规划蓝图，将系统思维贯穿改革全程，强化全局性谋划与战略性布局，以顶层设计引领“规储供用”一体化管理模式创新，确保改革方向与城市发展全局同频共振；另一方面，精准把握改革中的主要矛盾与矛盾的主要方面，聚焦关键环节与核心要点，以“一张计划表统筹时序、一本台账明晰家底、一个平台整合效能”为核心抓手，持续夯实土地储备工作的制度根基与实施保障，切实筑牢土地资源高效配置的“压舱石”。
坚持流程规范与效率提升相促进。一方面，以机制重塑为抓手筑牢规范根基，围绕土地收储、评估核算、前期开发、供应出让等全流程，细化权责清单、明确操作标准、完善监督机制，通过建立“闭环式”管理体系，既防范廉政风险、保障土地资源配置的公平公正，也为各项工作开展清晰规则规范。另一方面，以改革创新为动力破解效率瓶颈，针对传统流程中存在的部门协同不畅、信息壁垒等问题，借助数字化手段搭建土地储备智慧管理平台，实现项目申报、审核审批、跟踪管理、数据共享的线上化、一体化。这种“规范为基、效率为要”的双向发力，让土地储备工作更高效地服务城市发展需求，真正实现“规范”与“效率”的互促共进。
坚持长远谋划与近期行动相衔接。这一特点在土地储备“5-3-1”规划体系的构建过程中体现得尤为鲜明。一方面，通过长远布局锚定5年及以上周期的战略目标，为近3年滚动储备计划与年度实施计划明确方向、筑牢根基，确保土地储备工作始终与长期发展蓝图同频。另一方面，立足当下精准响应市场需求，持续加大优质地块的收储与供应力度，在高效捕获土地价值的同时，推动土地资源的提前储蓄，发挥储备库的“蓄水池”作用，为长远战略的落地、实现可持续开发利用，积累坚实资源支撑。
坚持政府调控与市场配置相协调。“规储供用”一体化、“优储精供”、标地营造制度等作为上海立足超大城市发展规律、探索土地资源增益增效的路径创新，其核心逻辑在于精准把握“政府”与“市场”的协同。一方面坚持规划引领、市级统筹，通过规划管控、标准制定、政策供给等措施，确保土地开发与城市长远发展目标同频。另一方面，坚持公平公正公开，充分释放市场活力，实现土地资源从“被动储备”向“主动营造”的根本性转变，为超大城市空间治理提供了创新样本。
■专家点评
建立服务城市高质量发展的土地储备新机制
万勇
土地作为超大城市发展的核心稀缺资源，其配置效率直接关乎城市高质量发展底色。上海积极探索以“机制重塑、流程再造、政策赋能”为核心的土地储备改革。新机制在统筹层级、流程设计、开发模式、价值导向等四个方面，形成了鲜明的改革创新指向。
一是统筹层级，实现从分散运作到“全市一盘棋”的治理升级。新机制的核心突破在于重塑“全域统筹”机制：一方面建立“5-3-1”三级规划传导体系，将土地储备与“上海2035”总规深度绑定，改变了传统模式中规划与储备脱节的问题；另一方面，新机制大幅提升了市级储备力度，继而通过“自上而下”的资源调配模式，有效破解“市区分割、资源碎片化”的治理难题，确保土地储备精准支撑“五个中心”建设等重大战略。
二是流程设计，实现从分段割裂到“全周期闭环”的效率提升。新机制创造性地构建全周期闭环管理体系，通过“流程再造”、明确统一操作标准，实现各环节无缝衔接。同时依托规划资源“一张图”平台，实现储备计划入库、项目审批在线化，“找地选楼”等智慧场景更精准对接地块数据与企业需求，大幅提升工作效率。这种“规范+效率”双提升的路径，既防范了廉政风险，又破解了“重审批、轻服务”“信息壁垒”等普遍痛点，实现土地储备从“被动收储”向“主动适配需求”的质变。
三是开发模式，实现从标准交付到“标地营造”的价值跃升。新机制率先探索“标地营造”制度，构建“标准地+标杆地”分级开发体系，形成独特的价值提升路径：标准地聚焦合规高效，通过完善基础设施配套降低产业用地成本，适配一般产业项目需求；标杆地则依托“三师联创”机制，整合绿色化、智能化配套，打造高品质复合空间。通过试点分类施策的“标地营造”模式，突破“一刀切”的开发局限，实现了土地价值、产业活力与城市品质的三重提升。
四是价值导向，实现从单一功能到“多元协同”的目标升级。新机制深度践行人民城市理念，构建多元协同的价值导向：在民生保障上，优先保障“两旧一村”、手拎马桶改造等民生项目用地；在产业支撑上，通过储备一定规模连片产业用地，为实体经济提供空间保障；在生态与文化保护上，将蓝绿空间、海绵城市建设纳入前期开发，实现“蓝绿交织、立体复合”的城市形态。这种“民生+产业+生态”的多元协同模式，规避了“重开发、轻民生”“重效益、轻保护”的片面性，体现了超大城市的责任与担当。
上海土地储备新机制的探索，说明唯有坚持问题导向、系统思维、守正创新，才能破解超大城市发展的资源瓶颈。这一改革不仅为上海实现土地资源配置效率和效益双提升奠定坚实基础，也展示了超大城市通过机制创新实现内涵式发展的可行路径，为新时期土地制度改革提供了“上海样本”。
（作者为上海社会科学院研究员、教授级高级规划师）
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