天津天拖片区城市更新项目。新华社 资料图
2025 年，是中国城市更新从“破题”走向“立制”的关键一年。这一年，中央层面的顶层设计完成了清晰的“立柱架梁”，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推动城市高质量发展的意见》，城市更新被明确为新时期推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动。这标志着，中国城镇化正式告别以大规模增量建设为主的“青春期”，全面迈入以存量提质改造和增量结构调整并重的“成熟期”。
各地政府以此为蓝图，结合自身禀赋，展开了路径各异但内核统一的生动实践。城市更新已从局部的、分散的“项目改造”，全面升维为关乎城市长远竞争力的系统性战略行动，不仅是推动城市高质量发展的必由之路，还是实现人民群众对美好生活向往的内在要求。
澎湃研究所研究员梳理了2025年重要的城市更新行动（26个事件，15座城市），总结年度城市更新进展，并邀请亚洲建筑师协会主席、上海市城市更新专家委员会副主任委员、澎湃城市更新专家顾问伍江和中国建筑学会副理事长曹嘉明，分析现象背后的原因，展望2026年中国城市更新新趋势。
昌平的城市更新，从“心”开始，向“新”而行。用更系统的布局、更创新的举措，持续激活城市内生动力，推动城市内涵式发展，让人民城市的幸福底色在每一处更新场景中愈发鲜明厚重。新华网 资料图
2025 中国城市更新大事件
中央顶层设计与布局
3 月，住房城乡建设部印发《城市更新典型案例(第二批)》，涵盖8大类41个案例，如江苏省南京市颐和路历史文化街区保护更新项目、上海市静安区锦沧文华改建项目等，旨在全国推广可持续更新模式。
5 月，中共中央、国务院印发《关于持续推进城市更新行动的意见》。明确到2030年的目标，提出加强既有建筑改造利用、推进城镇老旧小区整治改造等八大任务和建立健全城市更新实施机制、完善用地政策等六大保障，旨在建立可持续的更新模式。
6月，财政部、住房城乡建设部联合发布《2025年度中央财政支持实施城市更新行动评选结果公示》，计划补助总额超200亿元。名单在延续对超大特大城市支持的基础上，首次将芜湖、宜昌等高能级三四线城市纳入，支持方向也从基础民生延伸至消费提振。
7月，中央城市工作会议明确提出，“以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质 提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”。明确了城市更 新作为建设现代化人民城市的重要途径和主要方式方法， 部署七方面重点任务。
12月，全国住房城乡建设工作会议在北京召开。会 议全面盘点2025年工作，指出2025年城市更新取得重 要进展，包括完善城市体检与更新一体化推进机制、推进 建立城市更新规划实施体系及一大批城市更新项目落地 实施等。
地方模式探索与行动
3月，深圳市住房和建设局关于印发《关于规范城市更新实施工作的若干意见》。优化规划与调控，合理减少 规划商业建筑面积，审慎新增更新单元计划。创新安置模 式，提出建立“房票”制度，探索补偿安置多元化。
3月，《厦门经济特区城市更新条例》实施。允许危房翻改建、老旧小区自主更新项目在符合规划的前提下适 当增加居住建筑面积。将综合评议出让等经验法定化。采 用“附条件出让”等模式破解历史文化保护类项目的资金 平衡难题。
成都玉林东路风貌更新。（四川省住房和城乡建设厅 资料图）
3月，成都市住房和城乡建设局与成都市财政局联合印发《成都市城市更新行动计划(2024—2026年)》。建设期内计划打造“金角银边”点位600处，提出5项重 点任务，包括城市地下管网更新改造、城市污水管网全覆盖样板区建设、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造、 健全工作机制模式。
3月，《杭州市城市更新专项规划（2024—2035年）》获批，这是浙江省首部获批的市级更新专项规划。在全市 划定95个市级更新片区，并从中选取30个作为近期重点实施片区（如上城区老城传统风貌片区等），推行一体化统筹。
杭州城市一景。视觉中国 资料图
3月，全国首部城中村改造条例实施近一年之际，广州出台《关于城中村改造项目规划建设保障性住房的意见》，明确城中村改造地块除安置房外的住宅用地规划建筑面积，应当按照不低于10%的比例建设保障性住房。
6月，浙江省城乡环境建设提升领导小组办公室公布了首批25个具有典型引领价值的城市更新项目。包括东清大厦（商住两用高层楼宇消防改造）更新项目等，杭州市7个项目成功入选，数量居全省首位。
6月，《苏州市城市更新条例》正式实施。作为江苏省首部城市更新地方性法规，该条例系统总结苏州试点经验，构建了“城市体检—专项规划—项目库—年度计划—项目实施—效果评估”全流程更新机制，为下一阶段工作提供法治保障。
6月，《郑州市深化青年发展型城市建设行动方案》出台，打造“青年安居宜居幸福地”。实施青年优居行动，每年投入运营公寓不少于2万套（间）；深化青年安居工程，推进配售型保障性住房规划建设，支持灵活就业青年自愿缴存住房公积金，实现郑州都市圈住房公积金互认互贷。
7月，全国首个省级层面的城镇社区更新条例——《浙江省城镇社区更新条例》正式施行。该《条例》针对老旧小区、城中村、现代产业区等不同类型社区，制定、微改造、精提升规划引领、整村统筹人才安居、创新赋能等分类指导标准。同时建立多元资金保障体系，通过设立基金、创新 PPP 模式、引导金融支持，保障条例落地实施。
8月，中山发布《中山市好小区好房子建设指引（试行）》（下称《指引》），在广东省首创“小区+房子”一体化评价体系，为新建及既有住宅小区提供全周期技术规范，并在住宅隔声、空间、朝向、开裂等民生痛点问题上作了明确规定。
8月，无锡市宣布启动并加快建设30个连片更新先导区，涉及龟背城、老东门片区、凤栖湾科创产业园等多个核心区域，旨在通过连片改造提升城市能级。无锡市住建局工作人员透露，30个先导区均着眼韧性城市建设，提升居民“感受度”。
8月，北京市规划和自然资源委员会印发《关于加快推动存量地区控制性详细规划编制和实施管理工作的通知》，鼓励各区以规划街区为基本单元，通过“四步走、八清单”的方法，滚动策划生成具体实施项目，持续推动存量街区更新。
9月，上海在全市范围划定40个商务单元，首批启动10个试点单元，首次对商务楼宇进行大规模更新。首批试点包括小陆家嘴、虹桥商务区、苏河湾等，首次把视角从单体建筑转向区域整体，强调功能混合与差异化定位，而非单纯追求高端化。
南京长江大桥与城市天际线。视觉中国 资料图
9月，“2025南京市城市机会清单”在2025南京金洽会开幕式上发布。清单推出10个具体项目，向市场释放合作机遇。例如：新街口原新华社地块，位于城市核心，属于焕新投资促进类项目。
9月，大连市自然资源局出台《大连市低效用地再开发试点实施方案》。指导属地政府开展低效用地调查认定摸排，通过推动低效用地再开发，实现城市功能完善、产业升级和资源资产质效提升，形成一批可复制可推广的政策、制度和实践成果。
10月，重庆市印发《重庆市持续推进城市更新三年行动计划（2025—2027年）》。出台《关于支持高质量开展城市更新十七条措施》强化金融支持，在规划、土地、审批、资金等方面提供系统政策保障。明确九大重点任务，包括打造朝天门-解放碑等风貌展示区、推进城中村改造等。
11月，《南京市城市更新专项规划》发布。确立了 “34个更新片区—62个更新规划单元” 的空间管控体系，推动从“零星更新”向“大片区统筹”转型。规划部署了美好家园营造、城市活力焕新、产业空间增效、名城保护复兴等八大更新行动。
11月，武汉市城市更新工作推进会召开，宣布将启动实施第一批80个“小而美”城市更新片区。会议解读了《武汉市实施“五改四好”加快推进高质量城市更新行动方案》，“五改”包括既有建筑改造利用、老旧小区改造提质、老旧街区改造提升、老旧厂区改造焕新、城中村改造提速，“四好”就是好房子、好小区、好社区、好城区。
12月，成都城市更新集团有限公司正式成立。定位为成都市国有资本城市更新专业化平台，成都城市更新集团将深入研究城市更新规律，大力探索场景营造和运营模式创新，拓宽“政银企校社”联动渠道，加快构建“留改拆+长效运营”机制，进行存量空间改造、综合片区更新。
12月，2025（第十九届）城市发展与规划大会在广州召开。大会透露，广州正积极谋划和推动一大批危旧房自主更新项目落地实施，目前已形成1个试点工作方案、275个储备项目、58个研究项目和17个试点项目，并将分阶段逐步实施。
12月，北京市规划和自然资源委、北京市住房城乡建设委联合印发了《北京市城市更新范围内无手续建筑认定处理指导意见（试行）》，加快推进城市更新项目实施。建立以法律法规实施节点为界，结合历史规划管控范围及实施时序、建筑用途、公益属性、规划兼容性等标准的分类处置规则，为历史遗留问题提供精准化解路径。
从黄浦江和苏州河的滨水空间实现公共化转型，到旧里弄、老街区的改造更新，上海以“传承不泥古、创新不离根”的智慧，构建出“人民性、系统性、可持续性”的城市更新范式。图为从北外滩空中俯瞰陆家嘴。新华社 资料图
十五城更新谱系：多元路径下的共同内核
2025年城市更新工作的首要特征是中央层面完成了系统性的制度构建，彻底明确了“为什么更新”、“更新什么”以及“怎么更新”。
全年最核心的顶层文件《关于持续推进城市更新行动的意见》，并非单一工程指令，而是确立了“人民城市人民建、人民城市为人民”的根本宗旨，将城市更新的最终目标锚定在 “打造宜居、韧性、智慧城市” 上。文件及后续政策反复强调 “先体检、后更新” 的铁律，标志方法论的根本转型，这意味着，过去基于主观判断和土地财政驱动的“项目制”更新，正式让位于以问题为导向、以数据为支撑的 “诊断治疗式” 更新。文件同时也宣告着工作内涵的全面拓展，顶层设计将更新内涵从“老旧小区改造”这一热点，系统拓展至 “好房子、好小区、好社区、好城区” 的“四好”建设链条。这一链条涵盖了从单体建筑到城市区域的各个尺度，并重点纳入了 “加强城市基础设施建设改造” 和 “修复城市生态系统” 等关乎城市安全韧性的“里子”工程，以及历史文化保护传承等“灵魂”工程，形成了全维度、全生命周期的更新任务体系。
综合波澜壮阔的地方实践，2025年中国城市更新行动呈现出以下鲜明主题：
1、片区统筹与整体更新成为主流：过去针对单栋建筑的“点状”更新，正加速向“片区整体更新”转变。上海的商务单元更新、北京的街区更新和广州的片区谋划都体现了这一趋势。
2、政策体系与规划引领持续深化：多地发布纲领性行动计划与专项配套政策，如重庆、成都的三年计划，北京、重庆的专项指导意见，为更新工作提供了系统性、可操作的框架。
3、更新对象与模式日趋多元化：更新重点从传统的老旧小区，扩展到商务楼宇（上海）、存量街区（北京）、工业遗址（杭州）、危旧房（广州） 等领域，并探索“政府主导+社会资本参与”等多元模式。
4、强调公共利益与高质量发展：更新工作更加注重补齐基础设施短板（成都）、完善公共服务、保障公共安全（杭州消防改造），并追求经济、社会、环境效益的统一（广州三阶段目标）。
5、从“政府主导”到“多元共治”：成都的协同共治、武汉的“住宅合作社”、温州的“征租并举”等模式，拓宽了社会力量参与渠道。
广州市新街村、大陵村城市更新效果图
以人民为中心，以安全为底线，以可持续为目标
城市更新，不再只是旧城修补的“选择题”，而是关乎城市安全、民生福祉与经济活力的“必答题”，是一场从“有没有”向“好不好”深刻转型的城市系统革命。
2025年12月22日至23日，全国住房城乡建设工作会议在北京召开，全面盘点2025年工作，指出“城市更新取得重要进展”。会议强调，2026年是“十五五”开局之年，做好住房城乡建设工作意义重大，要着力抓好4方面工作：推进现代化人民城市建设、着力稳定房地产市场、加快建筑业提质升级、夯实高质量发展基础支撑。
住房城乡建设部部长倪虹在《求是》杂志发表《高质量推进城市更新》，提出要着力营造高品质生活空间、着力激发城市发展活力、着力提升城市安全韧性、着力提高城市治理水平。
澎湃研究所研究员采访中国建筑学会副理事长、《建筑实践》主编曹嘉明及亚洲建筑师协会主席、上海市城市更新专家委员会副主任委员伍江，总结剖析2025年城市更新实践，展望2026年城市更新工作。
澎湃城市报告：《关于持续推进城市更新行动的意见》将城市更新定义为“综合性、系统性战略行动”。这一“战略行动”与过去的“旧城改造”最本质的区别是什么？
曹嘉明：以往旧城改造的概念是拆旧翻新，而现在是综合性、系统性来思考城市问题，尊重城市的适应性更新，空间维度的范围更大，时间维度的谋划更远。核心区别是目标从“土地增值”变为“系统优化”，旧改是房地产开发逻辑，更新是城市治理逻辑。在这个过程中各方主体又完成了角色重塑，政府从“操盘手”转为规则制定与底线监管者，市场从“开发商”转为长期资产运营商，市民从“被动搬迁者”转为全过程参与者。
澎湃城市报告：从2024年起，中央财政就支持部分城市实施城市更新行动。2025年第二批支持名单中，将芜湖、宜宾等7个三四线城市纳入，这释放了什么信号？您认为三四线城市的更新，应如何推进、提升？
曹嘉明：将资源和支持范围从少数高能级城市，扩展到更多区域节点型城市，旨在促进不同规模城市的协调发展。现在我们到全国各地去的话，有些地方还是有城镇化上半场的思维惯性，以项目开发来带动发展，这在三四线城市或者说在越小的城市往往越明显。
许多三四线城市拥有非常优越的禀赋，比如江西庐山，以“自然与人文完美融合”为核心价值入选《世界遗产名录》，是为数不多的世界自然文化双遗产，虽然年游客量数百万量级，但消费有限，特别是前些年扩张型、同质性的建设造成的烂尾和浪费成为提升国际旅游胜地的障碍，其根本原因是理念的转变和缺失业态的规划等。建议以国际一流的旅游资源对标国际一流的旅游胜地，借鉴“他山”经验，比如加拿大班夫国家公园“分区管控+社区参与”模式、法国普罗旺斯“塞尚IP+全域场景”模式。应该意识到的是，目前的发展阶段，城市更新不是做加法了，而是如何高质量发展，应当从开发思维转向运营思维，比如新西兰皇后镇的“全域规划委员会”，去实现“山上”和“山下”的互动，让庐山行不仅是单纯的景区打卡。
这种有优越禀赋且未充分挖掘的案例还有很多，这次入选名单的宜宾也是如此。宜宾李庄古镇是《中国建筑史》的诞生地，“栋·梁——梁思成林徽因学术文献展”目前正在这里举办。充分挖掘在地核心价值，围绕其进行各个维度的升级转型，强调“因地制宜”与综合效益。
澎湃城市报告：“十四五”规划明确提出城市更新行动，五年来取得重要进展。2026年是“十五五”的开局之年，您认为城市更新工作面临哪些重点难点？
伍江：首先讲上海，面临三个方面挑战：一是由于较早建立了“点（文物建筑、优秀历史建筑）线（风貌保护道路、河道）-面（历史文化风貌区、风貌保护街坊）”等类型覆盖完善的保护对象体系和“最严格的保护制度”，在城市更新的推进中面临的问题更复杂，保护和发展的矛盾更加明显，比如老城厢的再生问题。二是老百姓的急难愁盼和可持续发展长远目标之间的矛盾，老百姓往往关心的是当下过得好，如何在历史文化保护和可持续发展的框架下解决老百姓需求。三是上海在迈入现代城市以来的一百多年都被管理得很好，丧失了自下而上的发展动力，自主的城市更新就变成一个挑战。当然好的方面是，上海经济发展的能力强大，人才队伍也很容易去意识到这些复杂问题。
全国范围内，我认为关键词还是“高质量发展”。中央城市工作会议明确提出，“以推进城市更新为重要抓手”，“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标”，这是针对全国提出的。首先是应保尽保、以用促保，将保护理念融入更新的全流程和各环节；其次城市更新的工作重心已从过去注重外在形象，转向推动城市的高品质和内涵式发展，更多的关注就是整个城市的基础设施的运行水平提高、绿色生态水平的提高、城市韧性的增强，包括历史文化的尽可能地传承。
澎湃城市报告：党的二十届三中全会提出建立可持续的城市更新模式和政策法规，新的一年，对于可持续的城市更新模式您有哪些期待？
伍江：我认为不要把这个模式想象成是一个完整的系统，有了它就像有了灵丹妙药，所有的人跟着走就行了。这个模式指的是所有的不同节奏、不同环节、不同领域都会有不同的参数叠加在一起，这才是所谓大模式。
澎湃城市报告：有哪些政策、举措将取得一些决定性或者推动性作用？
伍江：在目前阶段，我觉得最重要的还是自上而下地由政府先出台政策，哪些“城市更新行动”可以做。比如说买了房子以后，在居民楼里开店是不被允许的，而事实上，现在很多活力就来自城市功能的混合。这次中央城市工作会议，有关领导在讲话中提出，要推进土地混合开发利用、用途合理转换，其实现在的制度暂时还做不到（土地混合开发利用）。
《澎湃城市观察》推出年度策划《城市年鉴2025》。6位研究员主笔，6大领域，80座城市，总结2025，预见2026。
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城市因集聚而诞生。
一座城市的公共政策、人居环境、习俗风气塑造了市民生活的底色。
澎湃城市观察，聚焦公共政策，回应公众关切，探讨城市议题。
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