编者按：
春和景明时，全国两会这场“春天的盛会”即将启幕。基于调研和思考，人大代表将把群众诉求、痛点问题汇聚成一条条掷地有声的建言，这些建言是推动部委履职、推动高质量发展的重要力量，亦是全过程人民民主的鲜活注脚。
代表的建言献策，如何成为部委的政策良方，进而落地见效？南方都市报推出专题策划“建言的力量”，透过具体案例揭秘人大代表建议办理背后的故事。
“建言的力量”系列报道之三
"我们祖祖辈辈守在这里，现在不让砍树、不让打鱼，养点猪？"赤水河上游水源涵养区的一位老农的朴实追问，在全国人大代表周敬余听起来，背后隐藏着一个真问题。
在履职调研中，周敬余多次听到基层干部和群众反映跨省流域生态保护中的一个困境：上游地区保护生态环境投入巨大，限制产业发展影响收入，下游地区享受优质生态产品却缺乏公平合理的补偿机制，影响了上游保护生态的积极性。
作为来自贵州——长江上游生态屏障区的全国人大代表，周敬余长期关注流域生态保护与区域协调发展。近年来，他通过深入水利部门、走访基层干部群众、调研受影响企业，深刻感受到建立科学合理生态补偿机制的紧迫性。
十四届全国人大四次会议即将召开之际，全国人大常委会办公厅、全国人大常委会代表工作委员会举行高质量办理代表建议典型案例新闻吹风会。会上，全国人大常委会代表工作委员会公布了10个通过高质量办理代表建议，推动高质量发展、解决人民群众急难愁盼问题，增进民生福祉的典型案例。《进一步健全横向生态保护补偿机制——财政部办理代表建议坚持问题导向 注重成果转化 及时出台政策》案例入选其中。
全国人大常委会办公厅、全国人大常委会代表工作委员会举行高质量办理代表建议典型案例新闻吹风会。
流域上下游"保护者得不到补偿、受益者不承担成本"矛盾凸显
在流域生态保护中，生态产品提供者和受益者的利益分配失衡，成为制约绿色发展的重要瓶颈。
近年来，随着生态文明建设的深入推进，流域上下游之间利益关系需要进一步协调。上游地区为保护生态环境投入了大量人力物力财力，限制了产业发展空间，而下游地区享受了优质生态产品却缺乏相应的补偿机制。这种情况不仅影响了上游地区进一步保护生态的积极性，也影响了流域整体生态安全的可持续性。
2016年国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，生态补偿制度建设取得重要进展。2021年，中办、国办印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，进一步强调要 "健全横向补偿机制"。
2024年国务院出台的《生态保护补偿条例》明确规定："国家鼓励、指导、推动生态受益地区与生态保护地区人民政府通过协商等方式建立生态保护补偿机制，开展地区间横向生态保护补偿。"
然而，政策落地仍然面临挑战。贵州省水利厅水资源管理处专家告诉周敬余，国家层面的生态补偿目前主要局限于长江和黄河干流，重要支流的跨省补偿机制尚未建立。现有大部分生态补偿制度仅考虑水质，未充分考虑水量及其他生态服务价值。
"当时的生态补偿机制，主要是针对干流，比如长江、珠江干流，但对于主要支流，没有很详细的规定和说明。"周敬余介绍说。
周敬余在调研中也了解到，跨省生态保护补偿协议在省级层面协调困难较大。在没有中央鼓励政策或奖励资金引导的情况下，下游地区补偿意愿不强、意向性补偿资金过低，上游地区较难推动协议的商定和签署。
全国人大代表周敬余。
从基层呼声到专业论证：希望生态补偿政策更加公平合理
地处长江、珠江上游，贵州一直是两江流域重要的生态屏障，多年来持续为下游提供了优质、充足的水资源，但却一直未能获得相应的补偿。
周敬余告诉南都记者，"2024年初，我就开始关注这个问题。当时我意识到，贵州作为长江、珠江上游的生态屏障，承担了巨大的保护压力，但现有的补偿机制主要集中在干流，对于两江流域的重要支流，政策还未全面覆盖。”
为了提出切实可行的建议，周敬余开展了为期数月的深入调研。他多次参加各级人大组织的调研、视察活动，广泛收集资料，深入了解基层实际情况。他还主动拜访专家和专业技术人员，为提出科学合理的建议寻求专业支持。
2024年9月至11月，周敬余拜访了贵州省水利厅、省水文水资源局相关专家，了解贵州省在长江、珠江流域的水资源分配、调度及水资源费征收等情况。
“在这个过程中，我了解到了很多以前没接触过的专业知识，”在接受南都记者采访时，周敬余坦言，比如以牛栏江为例，2023年以来，云南、贵州遭遇连续干旱，为了保证昆明城区生活供水和滇池生态补水，在水利部长江水利委员会的调度下，上游云南德泽水库连续10个月减少下泄流量，造成贵州象鼻岭等水电站来水大幅减少，企业连续亏损。尽管如此，贵州仍积极配合调度，确保牛栏江汇入长江的水量，体现了上游地区的责任担当。
在赤水河流域调研期间，基层干部群众普遍反映，退耕还林、禁伐禁渔、限制养殖等措施影响了收入来源，希望获得合理补偿。一位乡镇党委书记坦言："我们承担了保护责任，但地方财政困难，基础设施落后，产业发展又受限。"
他也走访了受生态保护政策影响的企业，如关停的矿山、养殖场等。企业管理者大多都能够理解生态保护的重要性，但也希望补偿政策更加公平合理，补偿资金能够及时到位。
工作人员在湖南株洲醴陵渌水河面打捞杂草、垃圾等。渌水由江西流入湖南，赣湘两省签订了《渌水流域横向生态保护补偿协议》，明确了渌水流域上下游省份各自职责和义务，搭建流域合作共治平台。 新华社记者 薛宇舸 摄
财政部出台政策措施，横向生态保护补偿机制取得突破
在充分调研的基础上，周敬余在贵州省水利厅的协助下于2024年12月开始着手起草建议，起草过程中，他也得到了贵州省人大常委会的大力支持，不仅帮助联系了财政、生态环境、发展改革、司法等领域的专家学者开展咨询论证，更是对建议的科学性、可行性进行全面评估。
他建议，一方面，加大纵向补偿力度。在中央水利发展资金中，安排生态补偿资金用于水资源保护、水生态修复等支持贵州改善生态环境的项目。
另一方面，建立跨省流域横向生态保护补偿机制。鉴于水资源的流动性特征，建议从国家层面推动跨省流域横向生态保护补偿机制研究，特别是对跨省、跨流域实施水资源调度的河流。
他还建议以现行国家流域水行政管理机构为主导，协调流域内各省市相关利益和责任，采取流域上下游 "双向补偿" 模式，建立跨省流域横向生态保护补偿机制。
2025年两会期间，周敬余正式提交了这份建议。让他印象深刻的是，建议提交后没多久财政部一位工作人员的一通来电。周敬余回忆道，“当时我们通话了20多分钟。因为我不是这个专业的，有些政策细节不太懂，我就在电话里问。那位工作人员非常有耐心，详细地给我解释了国家正在研究制定的横向补偿机制意见，以及我的建议是如何被吸纳的。”
这通电话，让周敬余感受到了承办单位的认真负责。“他们不仅给了我书面答复，还在电话里把政策背景和未来打算跟我讲得明明白白。这让我对建议的落实充满信心。”
建议落地的速度也大大超出周敬余的预期。没多久，2025年6月，财政部会同多部门联合印发了《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》。
“说实话，这比我想象的快多了，”周敬余向南都记者介绍，“这可能不是我一个人的功劳，而是国家正好也在考虑这个问题。但我的建议能在这个过程中起到一点推动作用，能被国家部委充分吸纳，这让我作为代表的成就感非常强。”
他也表示，在这份《意见》第二章中，他提出的加大纵向补偿力度和建立跨省流域横向生态保护补偿机制更是进一步得到明确回应。他感叹道："《意见》的出台，为贵州带来了深远影响，我满怀期待地希望西江流域跨省生态补偿协议能够顺利签订。"
《意见》的出台，直接推动了贵州跨省流域生态补偿机制的完善。周敬余介绍，目前贵州不仅稳步搭建起了乌江流域渝黔横向生态保护补偿机制的框架，还推动了云贵川三省赤水河流域下一轮补偿协议的加快磋商。
“这不仅仅是一纸协议，”周敬余强调，“更重要的是，它回应了基层群众的呼声，真正让‘谁保护谁吃亏’变成了‘谁保护谁受益’。”
对于未来，周敬余表示将继续关注跨省生态补偿机制的落地效果。"下一步，我将继续关注这个政策具体落地的效果，看它到底能不能给我们老百姓带来实实在在的变化。"
除了流域生态补偿，周敬余还关注其他环境议题。去年，他还曾就清洁能源发展、能源绿色低碳转型、绿色电网建设等议题，提出利于清洁能源发展、加大投入、优化电网项目审批流程等建议。
“代表的作用，就是要把基层的痛点、难点问题带上去，”他说，“只有沉下心来扎根基层，多和群众沟通，才能发现真正的问题。虽然有时候提建议也会遇到部门的难处，比如政策限制等，但只要建议切中要害，符合国家发展方向，就一定能得到重视和解决。”
展望未来，周敬余表示将继续关注生态环保领域，周敬余表示，"作为一名人大代表，我将继续关注这一问题，积极履职尽责，为推动生态文明建设贡献自己的力量。"
【代表手记】：
代表的作用，就是要把基层的痛点、难点问题“带上去”。虽然有时候提建议也会遇到部门的难处，但只要建议切中要害，符合国家发展方向，就一定能得到重视和解决。——周敬余
采写：南都N视频记者王玮 发自北京
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