习近平总书记指出，“发展壮大村级集体经济是强农业、美乡村、富农民的重要举措”。

作为雅安市主城区，雨城区兼具城区近郊的区位优势与 75% 森林覆盖率的山区生态禀赋，是四川省 “五雅” 特色产业核心产区、雅安市乡村振兴示范创建核心承载区，其集体经济发展兼具近郊要素集聚优势与山区资源开发约束，具有典型的县域研究价值。近年来，雨城区在资源盘活、产业融合、机制创新等方面开展多维度探索，形成一批成功实践案例，但受地理条件、人才短缺、产业层次偏低等因素制约，仍处于从 “起步突破” 向 “提质增效” 转型的关键阶段。

本文立足雨城区发展实际，系统梳理其新型农村集体经济发展现状与特征，深入剖析核心发展困境，针对性提出突破对策，既为雨城区破解乡村发展瓶颈提供实践路径，也为同类山区近郊型县域发展新型农村集体经济提供理论参考与实践借鉴。

一、雨城区新型农村集体经济发展的现状特征

近年来，雨城区紧扣乡村振兴战略部署，以激活集体资源、推动产业融合、实现农民增收为核心目标，大力培育发展新型农村集体经济，2025 年全区村集体经济总收入达 1882.35 万元，村均收入 17.93 万元，其中经营收入 636.03 万元、投资收益 117.31 万元，取得阶段性发展成效，逐步形成四大鲜明特征。

1. 政策支撑体系逐步完善，财政扶持精准发力

雨城区紧跟省、市工作部署，先后出台《雨城区村级集体经济三年倍增行动实施方案》《雨城区发展村级集体经济财政奖励办法》等专项政策文件，构建起 “制度保障 + 资金支持 + 项目落地” 的三位一体政策支撑体系，重点推进 11 个试点村率先发展。2019-2025 年，全区累计争取中省财政村级集体经济扶持资金 5200 万元，落地实施种养基地、加工厂房、民宿运营等集体经济项目 44 个；充分发挥村级集体经济发展基金引导撬动作用，累计投入 1781.62 万元支持村集体培育特色产业，有效缓解集体经济发展初期资金短缺难题。

2. 经营发展模式多元探索，联村抱团发展初见成效

雨城区立足各村资源禀赋差异，探索形成资源开发型、资产盘活型、产业融合型等九种新型农村集体经济发展模式，打破传统村域发展边界，创新组建 3 个片区综合党委、20 个联村党委，落地实施 “强村带弱村”“村村联合” 合作项目 12 个，覆盖竹笋精深加工、特色水产养殖、田园综合体运营等领域，逐步形成特色种养、茶竹加工、生态文旅协同发展的产业格局。2025 年，八步镇 10 万羽蛋鸡场通过 “基地共建 + 按股分红” 模式，带动周边 3 个村年集体经济增收合计 31.6 万元，联村发展的规模效应与带动效应初步显现。

3. 集体资源盘活有序推进，资产监管体系不断规范

雨城区按照 “统筹兼顾、综合利用、分类处置、创新盘活” 的工作思路，将集体土地经营权流转、经营性资产出租等各类集体资源交易行为，全部纳入公共资源交易服务中心进行公开竞价，明确交易流程、规范管理标准，筑牢集体资产规范运营 “防火墙”。截至目前，全区累计发布集体资产交易公告 43 宗，成交合同金额 524.62 万元；全面完成 895 份农村集体经济合同清理规范工作，有效整治集体资产交易不规范问题，为集体资金、资产、资源高效利用奠定坚实制度基础。

4. 示范引领效应持续凸显，特色发展典型不断涌现

雨城区一批基础条件较好、资源禀赋突出的村庄，率先实现集体经济提质增效，成为区域新型农村集体经济发展的 “领头羊”。草坝镇合江村深耕茶产业全链条发展，建成标准化茶叶交易市场、茶文化研学学院，依托直播带货实现年销售额超 300 万元，2024 年村集体经济总收入达 124.9 万元，获评四川省乡村振兴示范村；碧峰峡镇七盘村以藏茶加工为核心，成立村集体控股建筑公司，2023 年成功跻身集体经济百万村行列；大兴街道大寨村依托优质生态资源发展桶装水产业，2025 年村集体收入达 391.82 万元，形成一批可复制、可推广的集体经济发展典型案例。

二、雨城区新型农村集体经济发展的现实困境

尽管雨城区新型农村集体经济发展取得阶段性成效，但在转型提质过程中，受自然条件、要素供给、产业发展、政策实施等多重因素制约，仍面临一系列深层次发展难题，成为制约集体经济规模化、市场化、可持续发展的核心瓶颈。

1. 人才引育留用存在三重困境，专业运营能力亟待提升

人才短缺是雨城区发展新型农村集体经济的首要瓶颈，整体呈现 “引不进、留不住、育不强” 的突出问题。一方面，农村劳动力单向流出特征显著，2025 年全区农村外出务工人数达 7.8 万人，本土人才储备严重不足，部分偏远山村甚至出现村干部岗位 “无人愿当、无人能当” 的局面，返乡创业人数持续下滑，乡村对各类人才的吸引力持续弱化。

另一方面，现有集体经济经营管理队伍专业能力不匹配，多数管理人员擅长基层社会治理与公共服务工作，缺乏现代企业管理、市场运营拓展、产业规划布局与市场风险研判的专业能力；外部专业人才导入机制仍处于初步探索阶段，职业经理人、技术骨干等专业人才匮乏，难以满足集体经济规模化、市场化发展的实际需求。

2. 资源要素保障供给不足，土地与金融约束尤为突出

资源要素供给与集体经济发展需求的适配性不足，集中体现在土地利用与金融支持两大核心领域。

土地利用方面，多数村庄土地受严格规划管控，使用弹性不足；农用地因山区地形复杂、配套基础设施滞后，开发难度大、利用效率低，土地细碎化问题突出，难以实现规模化经营；部分村庄未完成村庄空间规划编制，闲置建设用地盘活缺乏规划支撑；宅基地与集体经营性建设用地存在地块小、分布散的问题，与产业集聚发展的用地需求形成结构性矛盾。

金融支持方面，尽管雨城区试点推行集体收益权抵押担保贷款，但 2025 年仅落地 2 笔总计 270 万元，政策覆盖面极低；村级集体经济组织普遍面临融资难、融资贵问题，商业银行乡镇网点持续收缩，金融产品仍沿用城市开发模式，存在申请流程繁琐、授信额度偏低、贷款利率偏高、还款周期与农业生产周期不匹配等问题，进一步制约金融工具对集体经济发展的支撑作用。

3. 产业融合发展深度不足，产业链与利益联结存在双重短板

产业发展质量不高是雨城区新型农村集体经济提质增效的核心短板，集中体现为产业链条不完善与利益联结机制不健全两大问题。

一方面，产业链条短、产品附加值低，一二三产业融合发展的规模小、程度浅，农产品仍以初加工为主，产地初加工率不足 75%，茶叶、花椒等特色农产品精深加工企业稀缺，全区仅 3 家规模以上中药材加工企业；冷链物流网络覆盖不足，生鲜农产品流通损耗率偏高，市场辐射范围受限；区域公共品牌运营能力薄弱，产业整体市场竞争力不强，如合江村茶旅融合仍停留在简单的观光采摘阶段，茶文化内涵挖掘与业态融合不足。

另一方面，集体经济主体产业参与度低、话语权弱，当前多采用 “企业 + 农户” 合作模式，村集体仅作为土地要素供给方嵌入产业链条，长期处于价值分配底端；在农民专业合作社运营中，村集体持股比例普遍偏低，难以参与产业规划、项目决策等核心环节，无法充分分享产业增值收益，集体经济发展内生动力严重受限。

4. 政策实施落地效能偏低，协同性与导向性存在明显偏差

尽管雨城区已构建起新型农村集体经济发展政策支撑体系，但政策落地实施效能不足，难以形成推动发展的强大合力。

一是政策协同性不足，农业农村、财政、发改、自然资源等部门的扶持政策分散出台，缺乏有效衔接与统筹推进机制，政策申请流程繁琐、跨部门审批周期长，甚至出现企业多头申报、项目重复建设的情况，造成政策资源浪费。

二是资金投向存在偏差，大部分财政扶持资金用于农村基础设施建设，产业发展类资金占比偏低，与集体经济培育特色产业、实现可持续发展的实际需求不匹配。

三是考核导向存在偏差，考核指标过于侧重集体经济收入总量，对可持续发展能力、产业发展质量、群众满意度、生态环境保护等指标权重偏低，易引发村集体短期发展行为，部分村集体仅采用简单的资产出租模式发展集体经济，缺乏中长期产业发展规划，不利于集体经济长效发展。

5. 区域发展失衡问题显著，马太效应持续加剧

雨城区村级集体经济发展呈现明显的区域不平衡特征，“强者愈强、弱者愈弱” 的马太效应不断加剧。

一是村际发展差距悬殊，全区村级集体经济经营性收入最高与最低行政村差距过大，先天资源禀赋的差异未通过政策扶持有效对冲，普惠性政策反而进一步拉大了村域发展鸿沟。

二是区位分化特征显著，近郊村庄依托城市消费辐射、要素流动便利等优势，快速发展农文旅融合、城市配套服务等业态，集体经济发展势头良好；偏远山区村庄受交通条件落后、资源禀赋匮乏、要素流入成本高等因素约束，集体经济长期发展滞后。

三是发展后劲两极分化，示范村通过产业积累形成稳定的自我造血机制，进入良性发展循环；基础薄弱村受产业支撑缺失、发展资金不足、运营能力匮乏等多重制约，难以找到合适的发展突破口，跨越赶超难度较大。

6. 集体 “三资” 管理尚不规范，监督治理机制运行不畅

农村集体资金、资产、资源运营与监督管理存在明显短板，制约了集体资源转化效率与群众合法权益保障。一方面，“三资” 运营规范化程度偏低，部分村集体财务管理制度不完善，管理人员会计专业素养不足，存在账本记录不规范、原始凭证缺失、账目核算不全等问题，集体资产经营的收益管控与风险防范能力薄弱。

另一方面，监督治理机制运行失效，集体资产运营的公开化、透明化程度偏低，“四议两公开” 制度未严格落实；村集体经济组织成员大会、理事会、监事会的职能普遍缺位，民主监督流于形式，日常运营管理不规范，集体与群众的合法权益难以得到有效保障。

三、雨城区新型农村集体经济提质增效的实践路径

结合雨城区 “城区近郊 + 山区生态” 的双重禀赋、“五雅” 特色产业发展基础与当前核心发展困境，从人才队伍、要素保障、产业融合、政策体系、三资管理、区域协调六大维度，提出针对性实践路径，推动雨城区新型农村集体经济实现规模化、市场化、可持续发展。

1. 建强乡村人才队伍，破解引育留用三重难题

围绕 “引才、育才、留才” 全链条发力，破解乡村人才短缺瓶颈。

精准引才方面，出台乡村人才回归专项扶持政策，通过创业补贴、住房教育保障、贷款贴息等举措，吸引本土外出人才、高校毕业生、退役军人返乡创业；建立在外人才信息库，以乡情纽带引导乡贤反哺，公开选聘职业经理人补齐专业运营短板。

分层育才方面，依托党校、农业农村部门、职业院校等资源，开展村干部、集体经济负责人全覆盖专业培训，内容聚焦市场运营、项目管理、财务会计等核心领域；建立 “导师帮带制”，邀请行业专家、优秀经营者开展一对一实战指导，落实 “一村六员一主播” 计划，培育电商直播、农技服务等本土实用人才。

用心留才方面，将集体经济发展成效与村干部薪酬、晋升直接挂钩，对成效突出者给予专项奖励；设立人才服务专员，提供项目落地、行政审批 “一对一” 服务，搭建干事创业平台，支持乡村人才领办经营主体、参与项目运营，激活人才发展内生动力。

2. 强化资源要素保障，破解土地金融双重约束

聚焦土地与金融两大核心要素，强化供给保障与优化配置，破解发展要素瓶颈。

盘活土地资源，加快编制全域村庄空间规划，为闲置建设用地盘活、产业项目落地提供规划支撑；开展农用地 “小块并大块、零散变集中” 整治，配套完善田间基础设施，提升规模化利用水平；深化集体经营性建设用地入市改革，摸排盘活闲置宅基地、废弃厂房等存量资源，通过出租、入股等方式高效利用；建立集体用地弹性供给机制，在规划管控内适度放宽产业用地审批权限，提升土地使用灵活性。

强化金融赋能，扩大集体收益权抵押担保贷款试点，简化审批流程、降低准入门槛，加大信贷投放；引导商业银行下沉服务重心，优化乡镇网点布局，研发适配农业生产与集体经济发展的专属金融产品，合理调整授信、利率、还款周期；搭建政银企常态化对接平台，定期开展融资推介会消除信息壁垒；开展乡村金融知识普及行动，提升村民与村干部金融素养，破除 “不敢贷、不会贷” 观念。

3. 深化产业协同融合，完善产业链与利益联结机制

以延链补链强链提升产业附加值，以重构利益联结强化村集体话语权，推动产业高质量发展。

推动产业全链条升级，依托 “五雅” 特色产业资源，培育壮大精深加工主体，开发高附加值产品，提升农产品产地初加工率；完善全域冷链物流网络，建设区域性冷链仓储中心，实现生鲜农产品全链路冷链运输，降低流通损耗；统筹打造区域公共品牌，统一标识、标准与营销体系，依托电商、直播、农超对接等拓宽销路，提升 “蒙顶山茶”“雅安藏茶” 等品牌影响力。

优化利益联结模式，升级 “企业 + 村集体 + 农户” 合作模式，鼓励村集体以土地、资金、资产作价入股，提高持股比例，推动村集体深度参与产业规划、决策、分配全流程；规范农民专业合作社运营，强化村集体主导作用，建立按股分红、按效分配的收益机制；持续推进跨村抱团发展，统筹薄弱村资源与扶持资金，联村共建产业园、运营优质项目，实现资源共享、优势互补、风险共担。

4. 优化政策保障体系，提升政策实施落地效能

从协同联动、资金投向、考核导向三方面发力，推动政策落地见效、形成发展合力。

强化部门协同，建立农业农村、财政、发改、自然资源等多部门联席会议制度，统筹制定扶持政策，实现政策互通、信息共享、工作联动；推行政策申请与项目审批 “一窗受理、并联审批、限时办结”，打通部门衔接堵点；组建政策服务专班，下沉乡村开展政策解读与申报指导，确保惠农政策直达快享。

优化资金投向，调整财政扶持资金结构，大幅提高产业发展类资金占比，重点投向特色产业培育、精深加工、冷链物流、品牌打造等核心领域，减少低效基础设施重复投入；推行 “资金跟着项目走、项目跟着产业走”，对带动能力强、增收效益好的项目重点倾斜；探索 “资金变股金” 模式，将财政扶持资金量化入股村集体经济组织，实现资金保值增值。

完善考核导向，重构考核评价体系，摒弃单一收入总量考核，提高可持续发展能力、产业质量、群众满意度、生态保护、利益联结等指标权重；严禁简单资产出租的粗放发展模式，引导各村制定中长期产业规划，推动集体经济从 “被动收租” 向 “主动经营” 转型；建立考核结果与扶持政策、评优评先、干部奖惩挂钩机制，树立重实干、重长效、重质效的发展导向。

5. 规范集体 “三资” 管理，健全监督治理长效机制

以规范化运营、制度化监督为核心，提升集体 “三资” 管理水平，保障集体与群众合法权益。

提升运营规范化水平，完善村集体财务管理制度，加强财务专业培训，规范账本记录、凭证管理、账目核算等基础工作；依托农村集体资产监管平台，实现集体资金、资产、资源的信息化、动态化、精细化管理，提升运营效率与风险管控能力。

健全监督治理机制，严格落实 “四议两公开” 制度，推动集体资产交易、经营收益、分配方案等全流程公开透明，保障群众知情权、参与权、监督权；规范村集体经济组织成员大会、理事会、监事会运行，明确各主体职责边界，充分发挥决策与监督作用；引入第三方专业审计机构，定期对村集体财务、资产运营情况开展专项审计，及时发现并整改问题，筑牢集体资产监管防线。

6. 推动区域协调发展，破解马太效应发展难题

立足区域禀赋差异，实施分类扶持、以强带弱、要素统筹，推动集体经济全域协调发展。

实施分类精准扶持，针对近郊村与偏远山区村、示范村与薄弱村制定差异化政策：近郊村重点支持农文旅融合、城市配套服务、精品农业发展，推动与城市产业协同；偏远山区村重点盘活生态资源，发展林下经济、森林康养、生态旅游等绿色业态，配套完善交通、物流基础设施。

强化强村带弱村联动，发挥示范村产业、人才、管理优势，通过联村党委、产业联合体等形式，推动示范村与薄弱村共建项目、共享资源、共培人才；对基础薄弱村安排专项扶持资金，重点解决产业起步阶段的资金、技术、运营难题，帮助培育特色主导产业。

推动要素跨村流动，建立区域要素统筹调配机制，引导资金、人才、技术等优质要素从优势村向薄弱村流动，通过土地入股、产业合作、收益共享等方式实现要素优化配置，逐步缩小村域发展差距，推动雨城区新型农村集体经济全域高质量发展。

雅安市雨城区作为典型的山区近郊型县域，其新型农村集体经济发展兼具近郊区位与山区生态的双重优势，在政策支撑、模式探索、资源盘活、示范引领等方面取得阶段性成效，但在转型提质过程中，仍面临人才短缺、要素保障不足、产业融合不深、政策效能偏低、区域发展失衡、三资管理不规范等核心困境。推动雨城区新型农村集体经济高质量发展，需立足区域资源禀赋与产业发展基础，从建强人才队伍、强化要素保障、深化产业融合、优化政策体系、规范三资管理、推动区域协调六大维度精准发力，破解发展瓶颈、激活发展动能，推动新型农村集体经济实现规模化、市场化、可持续发展，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化奠定坚实基础。

（文/四川省雨城区农业农村局 刘胜男）