2025年8月29日，上海城市风光航拍。 视觉中国 资料图
上海过去四十年经历了城市发展前所未有的凤凰涅槃。解读这场巨变，我的一个看起来非常受欢迎的做法是用两张城市总体规划图即1986版总规和2017版总规（即“上海2035”）进行比较。1986年我研究生毕业回上海进入同济大学当老师，正好遇到1986版这个改革开放后的上海第一个城市总体规划新鲜出台。后来由于研究全球城市与可持续发展，我又作为核心咨询专家参与了2017版上海城市总体规划的研制。从两张规划图可以感悟上海从一座工业城市迈向全球城市的空间轨迹和内在逻辑。
上海市城市总体规划方案（1986年）。 作者 供图
上海市城市总体规划（2017-2035年） 作者供图
城市建成空间：从浦西葫芦形到市域都市圈
1986年城市总体规划是1980年开始研制的。当时上海城市建成空间仍然集中在由旧租界和民国大上海计划两个部分建构起来的150平方公里左右范围，形态是以黄浦江作为东部边界的斜向8字形或葫芦形，浦东是大片农田与待开发地带。城市建成空间之规模狭小与上千万人超大城市之能级巨大不匹配。1986版总规提出城市发展要向外突围，空间战略开始讨论“北上、南下、西扩、东进”等发展方向，中心城规划目标是到2000年人口规模保持600万，建设用地扩张到300平方公里。
经过30多年发展，2017版总规（上海2035）实现了根本性的空间重构。1990年初浦东开发伊始，朱镕基就强调上海内环线和外环线建设要跨越黄浦江。现在主城区替代过去的中心城成为上海城市的聚集中心和功能中心，规划建设用地面积1161平方公里，人口规模1400万。重要的是，规划形成了“一个主城、五个新城”的市域都市圈结构，空间布局完成了从“单中心、摊大饼”向“网络化、多中心”的飞跃，空间发展战略确立为朗朗上口、易于理解的十六个字即“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”。
城市功能定位：从“生产性城市”到“五个中心”全球城市
研制1986版总规的时候，中国发展的前沿阵地是深圳和珠三角。上海作为解放后中国经济的老大哥，城市功能的核心定位是“我国重要的工业基地”，功能聚焦于生产制造、货物集散。上海作为中国主要的港口城市，黄浦江岸线和码头面临着不能适应国际现代航运发展的重大挑战。国务院讨论上海1986版城市规划方案，时任常务副总理万里提出上海发展的未来可以超越东京建设西太平洋经济中心，这是上海建设现代化国际大都市最早发出的声音。
沿着国际化和多功能的方向，到了2017版总规，上海的功能定位发生了质的飞跃。1992年中央提出上海要建设一个龙头三个中心，1999版上海城市总体规划提出建设“国际经济、金融、贸易、航运中心之一”。2017版将其扩展和深化，明确上海要建设“卓越的全球城市”和有世界影响力的现代化国际大都市，强调国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心“五个中心”的系统内涵。这标志着上海城市功能定位彻底超越了单一的生产制造属性，转向以知识经济、总部经济、全球资源配置为核心的服务型、创新型国际大都市。上海的发展愿景，使中国首次拥有了与纽约、伦敦、东京等全球城市头部城市同台对话的代表。
城市发展思路：从还城市旧账到“三生协调”的人民城市
1986年我从外地回到上海，感觉上海城市已经非常疲惫和衰落——1980年代的人口规模与1950年代的城市设施之间有着严重冲突。因此1986版的城市总体规划在基础设施建设上的重点是还多年来先生产、后生活导致的欠账。浦东开发以来邓小平对上海期望的一年一变样、三年大变样，在上海决策者那里先后转化为住房、交通、环境等三年行动计划。规划方案强调“城市开发”与“建设总量”，城市改造以“大拆大建”为主，追求的是GDP的高速增长和城市容量的快速扩张。
2017版总规则体现了发展观的根本性转变，提出建设“创新之城、人文之城、生态之城”，强调生产、生活、生态“三生”协调，而“人民城市”是其灵魂，要通过提高城市生活质量提升“五个中心”的全球城市竞争力。这种转变集中体现在三个层面：一是从“生产空间”到“生活秀带”：强调城市要有“烟火气”和“可玩性”，让街区可漫步、建筑可阅读，实现“一江一河”公共空间贯通。二是从“投资于物”到“投资于人”：规划重心转向15分钟社区生活圈、加强城市功能的混合性。三是从“规模扩张”到“存量更新”：划定了永久基本农田、生态保护红线、城市开发边界三条控制线，转向在存量土地上做“绣花功夫”，追求高质量发展。
回首这40年，上海通过空间上的“破圈”（从浦西到主城区）、功能上的“升维”（从工业基地到五个中心）、逻辑上的“回归”（从高增长回归到为人服务），完成了从单一生产型城市到多元复合的全球城市的华丽转身和城市巨变。这40年也是我研究生毕业回到上海，经历上海巨变、参与上海巨变的40年。作为城市研究者，能与上海共同经历这段历程，实属学术生涯之幸，特别是见证和研究了城市巨变背后的四次战略大讨论。这成为我现在正在撰写的诸大建口袋书系列最新一本《上海城市四十年巨变》的主要动力。
（本文作者诸大建系同济大学特聘教授。）
来源：诸大建
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