改革正在路上
近段时间，有关“沉睡”的10万亿元公积金讨论热烈。
从全国来看，大量资金沉淀在账户中，保值增值能力不足，公积金使用效率未能充分释放。落到更微观的城市层面，是怎样的情况？
日前，全国主要城市2025年住房公积金年报相继出炉。我们统计了包括29座GDP万亿城市、15座副省级城市在内的共33座城市年报核心数据。
数据显示，这33座城市2025年住房公积金缴存额总计超2.13万亿元，当年提取额共1.63万亿元，缴存余额则高达6.18万亿元。
从当年提取公积金情况看，共20座城市提取人数占比不足50%，也就是超过半数的缴存人只缴不用。同时，2025年提取率（提取额占当年缴存额比重）呈负增长的城市多达20余座。
更进一步来看，哪些城市公积金缴存覆盖面更高？总的“资金池”有多大？安居“钱袋子”使用效率几何？
01
公积金的使用效率并非孤立存在，而是资金供给端与需求端共同作用的结果。拆解“分母”，必须先了解资金池的规模和结构，简单来说，就是钱从哪里来、谁来缴、缴了多少等等。
就城市而言，公积金资金池规模与经济体量、就业活跃度、收入水平等密切相关，也是代表城市经济活力的“底盘数据”。
首先来看各城市2025年住房公积金缴存单位和人数规模——上海、北京、深圳稳居前三位，实缴单位分别为60.88万家、54.16万家、30.81万家，实缴人数分别为923.26万人、932.45万人、729.37万人，与其他城市拉开明显差距。这3座城市，同时也是全国城市GDP前三强。
33座城市中，唐山实缴单位数最少，为1.06万家；实缴人数最少的是泉州，为64.76万人，也是唯一实缴人数不足100万人的城市。此外，哈尔滨、佛山、长春、大连、沈阳等12座城市实缴人数比上年减少。
是不是实缴单位和人数越多，缴存额就越大？答案不完全如此。
数据显示，2025年缴存额最多的5座城市分别为北京、上海、广州、深圳、杭州，均在1000亿元以上。缴存额排名前十的城市与GDP前十强高度重合，唯一的变化在于GDP已跌出十强的天津上榜，而GDP排名第四的重庆，缴存额排在第11位。
相较之下，人均缴存额与GDP位次出入较大，但更贴近城市居民的平均工资水平。一个比较意外的数字是，广州的实缴单位和人数显著少于深圳，但缴存额略高于深圳。
整体来看，2025年，北京（3.59万元）、上海（2.89万元）、杭州（2.8万元）、广州（2.6万元）、南京（2.58万元）人均缴存额排名前五；人均缴存额最低的5座城市分别为东莞、唐山、佛山、常州、深圳，在1万元~1.8万元区间。
公积金缴存覆盖面（实缴人数占常住人口的比重），则是衡量各地制度普惠性与渗透率的重要指标。
数据显示，2025年北京实缴公积金就业人员占常住人口比例最高，达到42.7%；紧随其后的是深圳（40.5%）、上海（37.2%）、苏州（36.3%）、杭州（31.9%）；实缴人数总量较高的重庆，覆盖面仅为10.5%，位列倒数第二；泉州覆盖面最低，为7.3%，意味着100个常住人口中，只有不到8个人缴存公积金。
剖析各地缴存人构成，会发现不少覆盖面高的城市，往往企业单位占比也高，比如苏州、杭州、无锡、宁波等。这类城市的共同特点是民营经济发达，经济活力强，就业结构更接近市场化。
值得注意的是，同为民营经济大市的泉州，公积金实缴人数和覆盖面均为33城最低水平。在当地缴存人构成中，企业单位占比（61.8%）倒数第三、仅高于哈尔滨、温州，非企业单位占比（37.39%）排名第二、仅次于哈尔滨，显示其大量市场化就业人口未被覆盖。
中国城市专家网研究院院长、国家高端智库CDI资深研究员宋丁向城市进化论分析指出，这与当地民营经济高度分散化特征有关——对政策导向的公积金制度落实和接受程度相对滞后，表现在缴存规模与覆盖面上也相对靠后。
02
了解了资金池的来源和结构，我们再来看看，有多少缴存人真正用了这笔钱。
各地年报数据显示，2025年提取住房公积金人数最多的5座城市分别是北京（572.82万人）、深圳（487.67万人）、上海（419.16万人）、南通（315.64万人）、广州（274.84万人）；唐山、泉州提取人数最少，均不足30万人。
从提取人数占实缴人数比重来看，排名前五位的是南通、深圳、北京、厦门、佛山，均高于60%。这其中，南通提取金额中的离休和退休提取占比14.3%，明显高于其他几个城市。
但更普遍的情况是，大多数城市提取公积金的人数占比不高——33座主要城市中，有20座城市提取人数占比低于50%，也就是超过半数的缴存人都只缴不用。其中唐山占比最低，仅26.3%，相当于超过7成的缴存人只缴不用。
这与全国大盘趋势相符。2024年（2025年全国年报尚未公布），全国提取公积金人数占实缴人数的46.1%，超过一半的人没有动用这笔钱。
提取率（即当年提取额与缴存额之比），更能反映各地资金池的周转和利用率。例如，深圳2025年提取额1184.67亿元、缴存额1300.95亿元，提取率高达91.06%，意味着每归集100元，就有91元被提取用于购房、还贷、租房等需求，资金流动性和利用率极高；烟台当年提取额115.28亿元、缴存额182.66亿元，提取率仅63.11%，说明当年缴存的公积金中有相当一部分没有被提取使用。
比绝对值更值得关注的，是提取率下降的预警。
数据显示，33座主要城市中，除济南、深圳、常州等少数城市提取率较上年增长外，其余23座城市均有不同程度下降。提取率下降最多的哈尔滨，从上年90.2%骤降至69.53%，减少超过20个百分点。
在宋丁看来，在经济下行压力较大背景下，更多的城市居民买房热情不高，既没买房、也没有用于别的花销，提取意愿自然也就不高。
除了提取使用账户资金外，提供低息购房贷款、减轻中低收入群体购房压力是公积金的另一个核心功能，同样也是衡量各地资金运用率的关键环节。
反映在年报指标中，即个贷率（个人住房贷款余额占缴存余额的比率），简单理解，就是“已经贷出去的钱”与“公积金池子里剩下的钱”之比，反映了公积金资金用于支持个人购房贷款的强度。
业内普遍认为，个贷率在85%（含）~95%之间流动性适中，资金状况健康；小于85%时显示流动性过剩，贷款功能弱化；个贷率超过95%则意味着流动性不足，资金较为紧张。
具体到33座主要城市，重庆、苏州、常州三地个贷率高于95%，武汉、厦门、宁波、合肥处于85%~95%之间，其余26城个贷率均低于85%的警戒线，处于流动性过剩状态，资金使用率不高。
不仅如此，各地个贷率负增长的趋势更为明显——除深圳、济南、成都三地略有增长外，多达30座城市个贷率呈负增长；33城个贷率平均值为76.77%。
即便如此，作为全国发展程度较高的33座主要城市，个贷率仍整体高于全国水平。2024年，全国个贷率已降至73.86%，比2020年（85.31%）减少了11个百分点。
03
总的来说，受购房消费需求萎缩、提取规则相对滞后等多重因素影响，相较于提取使用公积金，人们更倾向于保留余额，将导致资金使用效率的衰减，住房公积金的核心功能难以充分发挥。
这直接体现在规模庞大的账户余额上。2016年—2024年，全国公积金缴存余额从4.56万亿元涨到10.9万亿元，翻了一倍多。
而在这个超10万亿元的全国账户中，33座主要城市就贡献了超6万亿元。其中，上海2025年缴存余额高居第一，为9466.59亿元；北京、深圳、广州、杭州紧随其后，分别达到8957.82亿元、3388.05亿元、3294.19亿元、2546.4亿元。
33城中，共19座城市缴存余额超1000亿元，11城超过2000亿元，成为大家口中的“沉睡资金”。在宋丁看来，“大量沉淀资金显然不利于搞活经济，需要通过制度改革来推进、激活，使之成为流动性资产。”
去年底召开的中央经济工作会议提出，“深化住房公积金制度改革”。这是近十年来会议首次单独点名“住房公积金”。此后，相关内容在高层会议中被频繁提及。
中指研究院相关负责人向我们分析指出，如何盘活这一资金，更好发挥公积金的保障作用，已经成为2026年及未来几年的重点工作之一。
值得一提的是，包括29座GDP万亿城市、15座副省级城市在内的共33座主要城市，不仅身处全国城市发展和改革的头部方阵，其2024年覆盖常住人口超过4亿人、占全国人口总量近三成，无疑是极具代表性的观察样本。
事实上，近年来，全国多座主要城市陆续推出公积金新政，在因城施策调整方面已有不少探索。其发力重点不仅在支持购房、租房等传统领域，还包括扩大公积金覆盖范围，扩展公积金使用范围和场景，强化跨区域协同、提高公积金使用灵活性等。
以扩大覆盖面为例，据统计，2024年全国住房公积金实缴人数占城镇就业人数比重约为37.24%，仍有大量城镇常住人口未被纳入制度体系。这其中，外卖骑手、网约车司机等灵活就业群体规模不小。这部分人群往往收入不稳定、流动性大，难以满足传统单位代缴模式的要求，导致制度“漏出”现象较为突出。
2021年1月，住房和城乡建设部批复重庆、深圳、常州等6座城市作为全国首批试点，正式启动灵活就业人员参加住房公积金制度试点工作，截至目前试点城市已扩展至36座。
从各地实践来看，改革试点成效显著。比如，作为全国首批试点城市的常州率先突围，截至2025年累计10.53万灵活就业人员缴存公积金，累计缴存金额11.59亿元，正常账户实缴率、累计贷款人数等指标均位居试点城市前列。
在灵活就业扩面助推下，当地公积金缴存覆盖面提升显著——2025年常州公积金缴存人中灵活就业人员占比近10%，在主要城市中排名第一；缴存覆盖面达25.5%、位列主要城市前列，较获批试点前明显增长。
情况类似的还有唐山。2025年，也是唐山入选全国试点后第一年，当地公积金实缴人数猛增30.09%，新开户缴存人中近半数为灵活就业人员，其实缴规模位居全国同批试点城市第二。
据中指监测，2025年全国各地出台房地产政策超630条，其中调整优化公积金政策约280条；2026年以来，各地累计出台政策约160条，其中公积金政策超60条，优化频次在各类政策中均居首位。
深化改革、盘活沉淀资金，改革正在路上。
文字 | 程晓玲
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