文丨西部君
各类开发区、园区的裁撤、合并，正在加速。
最近，西安曲江新区将逐步转型为市级文旅产业集团的消息引发广泛关注。
根据日前披露的西安市“十五五”规划纲要，曲江新区将深化管理机制改革，按照责权利和资源资产相匹配的原则，逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理。
这意味着，作为首个国家级文化产业示范区的曲江新区，将变身为文旅企业，不再承担社会管理事务。
新区变企业，这个操作，目前在全国范围虽然不多见，但这背后却是一个越来越清晰的趋势：
开发区的裁并潮，正在到来。
01
事实上，开发区的“收缩”，早就在进行之中。
如前不久，辽宁就一次性取消5家省级高新区。
河南在2022年将全省开发区由288个整合为184个，减少104个。
重庆在2024年宣布：园区开发区数量由106家优化整合为50家。
浙江的行动更早，动作也更大。早在2021年，就将全省开发区（园区）由1059家减少到134家，缩减幅度超过80%。
而从各地发布的“十五五”规划纲要看，未来几年开发区的整合优化已成为普遍行动，将不再只是个别地方的选择。
仅举几例：
上海明确：深化开发区管理体制改革，理顺开发区权责关系和运营模式，推动开发主体向集成运营商转变，加强开发区、园区整合。
四川提出：加强开发区全生命周期管理，接续推进整合优化提升，有序实施滚动开发。
陕西明确：按照“一县一区、一区多园”原则推进开发区整合优化，依托国家级开发区或发展水平较高的省级开发区，整合区位相邻、产业互补、分布零散的园区，实现统一管理、统一规划。
安徽提出：突出集约高效，引导开发区与各类产业载体开展优化整合，强化统一运营管理。
可以预见，未来几年，开发区的整合将进入加速推进阶段，涉及范围和力度都将进一步加大。包括西安，就远不只涉及曲江新区的调整。
02
那么，为何要在此时推进开发区的整合？
从全国来看，开发区的设立，最早可以追溯至上世纪80年代。
1984年，国家进一步开放大连、秦皇岛等14个沿海港口城市，并在其中设立国家级经济技术开发区。
此后，各类经开区、高新区、自创区、自贸试验区等“新区”如雨后春笋，不断涌现。
并且，它们类型多样，级别也有很大差异。
除了国家级和省级，许多县区也自行设立了各类园区。
数据显示，2024年国家级经济技术开发区为232个，国家高新区为179家。
它们是各类开发区的第一梯队，综合发展水平属于“塔尖”。
而省级开发区总量达到了2200余个，地级行政区覆盖率超过90%。这还不包括一些市县自行设立的。个中水平差异，自然也参差不齐。
之所以出现这种“遍地开花”的局面，主要可高度概括为两个原因。
一是，土地财政的激励；二是，招商引资的竞争需要。
因为设置开发区，一般都享有相应的政策优惠，同时还能够顺理成章推进新区开发。所以，被很多地方所热衷。
客观来说，这些开发区在过去几十年中总体上还是为地方经济发展、产业集聚和对外开放等发挥了重要作用。
但是，随着发展阶段的变化，部分开发区的问题也逐渐显现。
比如，管理机制不顺。易导致多头管理、权责模糊。
同时，同质化竞争严重，相邻区域园区定位相似，也容易造成招商内耗，难以形成差异化发展。
此外，一些开发区本身创新资源和产业基础不牢，一旦增量资源导入减少，运营成本上升，就沦为“包袱”，难以可持续发展。
事实上，曲江新区就是一个很好的例子。
其前身是上世纪90年代设立的曲江旅游度假区。2003年，曲江新区成立。
随后开始发力旅游产业，打造了大唐不夜城、大唐芙蓉园等多个世界级文旅IP，被视为是创造了城市开发的“曲江模式”。
但是，这种“政企合一”的模式，随着发展阶段的变化，也逐步走到临界点，并留下了发展空间受限、社会管理包袱加重等一系列问题。
此次从“新区”转型为企业，将社会管理事务移交行政区，实际就是卸下包袱、回归“主业”。
03
那么，更多的“低效”开发区，到底将如何“变”？
从目前来看，或许会有几种模式。
其一，如曲江新区所示，一些产业定位明确的新区，可能剥离社会管理职能，转变为聚焦特定产业的产业集团。
如安徽也提出：
全面深化“管委会+公司”运营模式改革，分类有序剥离社会管理职能。
其二，就是合并“同类项”，把相邻的、功能和定位相似的开发区进行整合。
这一点，陕西“十五五”规划建议中提到“推动空港新城与咸阳经开区融合发展”，即是此思路的体现。
其三，也不排除出现“相反”的操作，即一些发展成熟、城市功能完善的开发区“升级”为行政区。
这方面，去年底重庆两江新区变身为行政区，就是一个代表性案例。
这种模式有利于理顺治理架构，但也涉及复杂的行政区划调整。
当然，具体采取哪种模式，还是得取决于各开发区的资源禀赋、发展水平和功能定位。
但可以肯定的是，继人口小县机构改革后，开发区的裁撤与合并，也在加快推进。
各地开发区之间的竞争，也将更加激励。留给那些运营效率低下、创新生态和产业基础不强的开发区的时间，不多了。
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