撰文| 刘虎 张梦云
四月的东北，空气中仍带着丝丝寒意。在吉林通化的江北岸，浑江与哈尼河交汇处，一座名为“法兰西印象”的楼盘静默矗立。它曾是这座东北老工业城市旧城改造的样板工程，也是政府引以为傲的招商引资名片。然而如今，这片“风水宝地”却成了浙江六合盛房地产开发有限公司（下称浙江六合盛）投资通化的“麦城”。
六合盛开发的“法兰西印象”项目。张梦云摄
2010年，浙江六合盛应吉林通化经济开发区（后更名为通化医药高新技术产业开发区，下称通化开发区）之邀，于2011年3月成立通化六合盛房地产置业有限公司（下称通化六合盛），计划投资50亿元，打造城市综合体与棚改标杆项目。累计投入逾10亿元，完成拆迁安置、楼盘开发与民生兜底后，却遭遇政府单方变更规划、收回核心地块、拖欠垫付拆迁款、优惠政策悬空等一连串违约行为。
六合盛2019年将通化市政府、开发区管委会告上法庭，但维权却异常艰难。经过旷日持久的诉讼，通化市中级法院《行政判决书》及吉林省高级法院《行政调解书》均支持了通化六合盛的诉求。但政府承诺的解决方案却至今无法落地，企业陷入绝境。
01
浙商应邀北上，投资通化旧城改造
浙江六合盛成立于1998年9月，注册资本2000万元，先后开发了杭州天时苑、湖光山社，萧山星都花园，深圳东海丽景花园、城市东座，吉安滨江·六合盛世等项目，累计开发面积超百万平方米。
2010年的中国，房地产市场方兴未艾。浙江六合盛在长三角具备成熟开发经验，看好棚改政策红利。彼时，千里之外的吉林通化也正试图抓住东北振兴机遇，向外寻找资本。
“通化有很好的投资环境和政策，江北地块位置绝佳，只要你们来，利润空间巨大。”时任通化开发区党工委书记、管委会主任王瑞有和副主任姜恒夫多次南下杭州，向浙江六合盛董事长汪传坚推介通化的区位优势、政策空间与市场潜力，承诺以省级开发区权限给予最大力度支持，邀请其参与江北片区综合开发。
在二位官员的反复游说下，汪传坚动心了。2010年12月24日，浙江六合盛与通化开发区管委会签订《旧城改造项目建设合作协议》（下称《旧改协议》）。
《旧改协议》。受访者提供
《旧改协议》约定，通化开发区中心区通白一级路南侧、哈尼河与浑江交汇处的三角地块和浑江东西两岸，共计1号至6号六个地块，总用地面积约100公顷(约合1500亩)，总建筑面积约222.25万平方米，计划投资50亿元，“用3-5年时间把该项目打造成国内一流的城市综合体和最适宜人居住的花园社区，使之成为通化的城市名片”。
通化开发区管委会在协议中承诺，确保提供的土地符合各项规划，并积极协调确定合理的土地出让底价；保证以公开挂牌方式出让土地，并确保土地最终由该公司取得，不会因土地出让问题影响开发；成立项目建设指挥部，协调解决企业开发建设中遇到的问题，并配合办理各项行政审批手续。
协议明确约定，通化开发区管委会积极落实2号地块报批、征地、拆迁及招拍挂手续，确保企业能在2011年5月前全面开工建设；确保于2011年底前为企业取得4号地块开发建设权及相关手续；争取于2012年前为企业取得1号、3号、5号、6号地块的开发建设权及相关手续。
通化承诺提供给企业的六个地块。张梦云 制图
该协议的核心条款是“一级土地整理+二级开发建设”模式，通化方面给予了极具诱惑力的承诺：将土地出让纯收益中本级分成部分的70%，专项拨付给企业用于项目内配建的市政设施建设；企业垫付的征地、拆迁、安置等成本，由市土地收储中心全额返还；企业缴纳税收的开发区本级分成部分按25%比例予以奖励；行政事业性收费按棚户区改造优惠政策执行。
“领导反复强调，这是市政府重点项目，有政策绿灯。只要我们来，就是通化的城市名片。”通化六合盛的一位高管回忆。
协议签署后，浙江六合盛迅速行动。2011年3月，项目公司通化六合盛注册成立，真金白银的投入随即开始。通化市政府和开发区管委会也积极配合，双方进入了“蜜月期”。
2011年，通化六合盛投入近8亿元，启动2号地块“法兰西印象”项目建设，完成建筑面积26.6万平方米。同时，该公司对1号、2号地块进行整体拆迁安置，建设安置房3.95万平方米，安置居民349户。尤其是拆迁安置了1号地块山上、山下数万平方米的贫民窟，彻底解决了通化化纤厂、九大米业等老国企棚户区的集体上访问题，为政府化解了棘手的社会矛盾。
1号地块远景。张梦云摄
2012年，通化六合盛又完成1号地块拆迁，投入拆迁费、安置费、过渡费等共计1亿多元。江北片区破败的棚户区开始被现代化的“法兰西印象”“玉皇尚郡”小区取代，1300余户居民陆续入住。一切似乎正朝着协议规划的方向发展。
然而，美好的愿景很快遭遇了现实的寒冰。
02
政府承诺土地易主，企业资金链断裂
根据《旧改协议》，通化六合盛应在2011年5月前全面开工2号地块，并在2012年前取得1号和4号地块的开发权。
1号地块位于通化交警支队西侧，居高临下俯视浑江，地理位置优越。通化六合盛按照政府指令，自2011年起开始对该地块进行拆迁。
然而由于种种原因，该地块的土地性质一直不能变更，无法完成招拍挂手续，不能进行开发建设，企业陷入了“钱已花出去，地拿不回来”的尴尬境地。这一拖就是六年。
2017年1月9日，通化市政府在未与通化六合盛达成补偿协议、未提前告知的情况下，将1号地块交由通化市城投公司开发建设江北公园。这意味着通化六合盛在该地块投入的上亿元资金瞬间沉淀。该公司原本指望通过开发这一优质地块回笼资金，以支撑2号地块的商业运营和偿还银行贷款。地块被收走后，企业的资金链从根基上发生动摇。
时隔十多年，笔者近日在1号地块看到，马路边的石头上刻着“江北公园”几个字，但里面既没有景观打造，也看不到人。一位附近居民告诉笔者，“除了立了个牌子，基本没怎么动。”
1号地块被政府开发建设江北公园。张梦云摄
如果说1号地块是“被征用”，那么位于江心岛的4号地块则是“被截胡”。
4号地块是通化六合盛规划中的重头戏。按照《旧改协议》，该地块用地性质应在变更后交由通化六合盛开发建设。该公司为此投入了大量前期成本，但该地块用地性质一直未按约定进行更改。
2017年，时任通化开发区管委会书记纪凯平在通化六合盛毫不知情的情况下，将4号地块交给当地一开发商建设“哈尼斯小镇游乐场”项目。对于通化六合盛而言，这不仅失去了一个核心盈利项目，更失去了平衡前期亏损的杠杆。
笔者近日在4号地块看到，哈尼游乐小镇主体建筑框架、摩天轮基座、部分游乐设施基础均已完工，但外立面裸露、设备锈蚀、管线杂乱。一位当地人告诉笔者，该项目已经烂尾几年了。
被政府交给本地开发商开发的4号地块。张梦云摄
公开信息显示，纪凯平历任通化市公安局党委书记、局长，通化市副市长，通化市政协党组书记、主席，通化开发区党工委书记、管委会主任，2023年11月29日被吉林市中级法院以受贿罪一审判处有期徒刑七年。纪凯平当庭表示认罪服判，不上诉。
纪凯平的前任通化开发区党工委书记、管委会主任，后曾任通化市人大副主任的刚振涛，亦因受贿罪获刑。2019年4月23日，辽源市中级法院一审判处刚振涛有期徒刑六年。刚振涛当庭表示认罪服判，不上诉。
“两个核心地块就这样没了，我们前期投入的规划、拆迁资金全部沉淀。”通化六合盛负责人告诉笔者，1号和4号地块是该公司平衡前期亏损的主要杠杆。通化市政府、开发区管委会单方面改变双方合同约定地块的规划和开发单位，使企业无法通过自行开发弥补巨额亏损。
“为此，我公司多次与管委会领导协商解决问题，但是现任管委会主任认为无法决定前任领导经手的项目，更无法确定该给我公司赔偿损失的数额！”
03
状告政府，企业从投资者变成了讨债者
地块被收回后，通化六合盛开始了漫长的维权之路。
2012年至2017年间，通化六合盛向通化开发区管委会提交了十几次报告，请求给付该公司投入到1号、4号地块的资金。2014年6月，通化开发区管委会曾向通化市政府提交请示，申请返还企业棚改基础设施配套资金1986万元，但未见下文。
通化开发区管委会。张梦云摄
2017年12月15日，通化开发区管委会《会议纪要》称，“就1号地块六合盛公司已经投入的资金核定事宜，由六合盛公司和征收补偿办公室先行自行核定，建设局积极配合，最终由双方认可的第三方评审机构核定并出具报告。”
经第三方审计，通化六合盛在1号地块已支付安置支出3570万余元、补偿支出1695万余元、其他税费支出325万余元，合计垫付资金6811万余元。
“《审计报告》出具后，通化开发区领导却又推诿，让我们就垫付拆迁款的补偿问题找市长。”
面对巨额损失，六合盛无奈选择了法律途径。2019年8月，通化六合盛、浙江六合盛提起行政诉讼，将通化市政府、开发区管委会起诉至通化中院。然而立案却困难重重，直到2022年10月9日才获立案。
原告六合盛认为，通化市政府、开发区管委会未能履行《旧改协议》，构成行政协议违约，给该公司造成了巨大经济损失，请求法院判令被告对未按约定交付1号地块开发权的行为采取补救措施，否则补偿原告为1号地块垫付的安置、补偿、税费等支出6811万余元及其利息损失，共计 9885万余元。
通化市政府。张梦云摄
被告通化开发区管委会辩称，签订《旧改协议》的性质是通化市招商引资协议。协议签订后，开发区管委会积极提供相应支持，履行协议过程完全符合法律、法规规定，没有违反协议的情形。原告开发项目出现损失的原因是其自身经营问题，与开发区管委会无关。
被告通化市政府同开发区管委会答辩意见一致，亦认为自己没有责任。
2023年12月26日，通化中院作出《行政判决书》，一审判决通化市政府败诉，向六合盛公司支付5512万余元及其利息损失。理由是，六合盛公司垫付征收案涉地块在内的补偿安置费用，现该地块已被规划为江北公园，并由第三人进行开发建设，继续履行上述协议已无可能。“通化市政府作为征收主体，应当支付六合盛公司垫付的征收补偿费用及相应利息。”
一审判决后，双方均提起上诉。原告一方认为，一审法院判决政府支付的金额过低。
通化中院《行政判决书》。受访者提供
在吉林高院主持下，双方达成调解。一方为避免“赢了官司输了生意”，另一方为避免因败诉而面临财政压力，均选择了妥协。
2024年12月26日，吉林高院作出《行政调解书》，确立了新的解决方案：政府要么回购房子，要么还企业垫付的钱。
通化市政府承诺，在2026年12月底前，协调将通化六合盛现有约2.8万平方米房源列入城中村改造房源优先选用完、收购企业未开发地块、返还企业土地拆迁成本等。如果届时政府仍违约，则必须在3个月内向通化六合盛支付5512万余元及其利息损失。
“当时觉得终于看到了曙光，虽然钱不能马上拿回来，但至少有了具体方案和时间表。”通化六合盛负责人表示，然而政府承诺的“优先选用”并未真正落地。该公司中标城中村改造安置房项目并签约，但并没有人来选择其房源。
04
赢了政府却不执行，企业遭遇灭顶之灾
“距离《行政调解书》规定的最后期限还有几个月，但我们看不到任何解决问题的迹象。”通化六合盛负责人认为，吉林高院的文书正面临着沦为一纸空文的风险。调解书的时限过去了一大半，但所有部门都在推诿。
“找市里，市里认为我公司由开发区管辖，并且是和开发区签订的《旧改协议》，而开发区与市里实行财政分权，应该由开发区负责；找开发区，开发区认为区里没有相关权限和职能，且法律文书是要求市政府落实，区里只能上报。”
吉林高院《行政调解书》。受访者提供
2025年9月1日，浙江六合盛向通化市政府提交报告，请求政府拓宽房源去化渠道，包括将剩余房源纳入保障性租赁住房由政府收购、推动各类安置项目定向安置等，未得到任何回复，该公司只好又向国家信访局反映情况。
一个月后，通化开发区建设局的回复让企业心凉：“已将您提出的涉法事项录入信访信息系统。请您按照有关司法程序，将诉求向人民法院反映提出。”
这意味着，政府部门认为此事属涉法涉诉信访事项，应通过司法程序解决。然而，司法程序已经走过一审判决和二审调解，并形成了具有法律效力的判决书和调解书。问题又回到了原点。
2026年1月，通化六合盛连续向通化市委书记孙简、市长高山提交报告，恳请协调解决问题，亦未得到实质性回应。
如今，通化六合盛已陷入多重困境：企业前期垫付的大量资金无法收回，协议约定的优惠政策也大量未能兑现，目前企业负债率高达205%，资金链完全断裂，两次申请破产均被通化中院驳回。
通化六合盛负责人称，按照与政府的约定，税金应该返还25%，但实际只返还了6%-7.5%。前期费用减免、拆迁成本补偿等方面，政府也未完全履行承诺。
“拆迁成本也远超预期。2号地块公司前期计划投资时，通化开发区前期测算及当时的基准地价仅600余元/平方米，结果到了挂牌时挂牌价格1042元/平方米，此一项差额就高达6000余万元。除正常核算的拆迁成本外，为了安抚动迁户，保证项目正常进行，在征收办和法院的协调下，我公司又额外支出了数千万元的费用。”
从2010年双方签订《旧改协议》至今已16个年头，然而通化市政府、开发区管委会承诺提供的六个地块，除2号地块外均未按协议落实。政府违约，单方变更规划，并擅自将地块交由本地开发商开发，通化六合盛前路断绝。
通化六合盛垫资修建的拆迁安置小区。张梦云摄
“我到通化投资时才50出头，现在70岁了，已经无力再被折腾了！”汪传坚认为，通化市政府的这种做法完全背离了中央领导关于“振兴东北”“改善营商环境”“新官要理旧账”等一系列重要指示精神，希望通化市政府按照相关法律法规和政策精神，以及双方签订的《旧改协议》和法院生效判决书、调解书，早日解决六合盛的遗留问题。
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