意大利社保局（INPS）日前发布的数据显示，2025年意大利支付的国际养老金总额达67.5万份，较上年增长1.3%。这一数字打破了过去多年的基本稳定状态，显示海外退休人员数量正经历一个结构性的上升期。
意大利退休人员的海外目的地正在发生显著变化。INPS研究主任詹弗兰科·桑托罗在参议院听证会上披露，2018年至2025年间，定居美国的意大利退休人员减少了40%，在澳大利亚和加拿大降幅超过50%。与此同时，西班牙增长了75%，成为意大利退休人员在欧洲的最主要目的地；葡萄牙增长了144%，突尼斯则激增255%至约4500名受益者。桑托罗将此描述为近年国际养老金流动趋势的“反转”。国际养老金总额增长的同时，支付规模缩减了24.8%，这反映出战后大规模移民的一代正逐渐退出历史舞台；但大量出国定居的新退休群体却迅速填补了这一缺口，显露出不同代际间截然不同的移民模式。
西班牙凭借温和的地中海气候和完善的医疗服务，长期吸引着意大利退休人员。西班牙的税收规定颇具特色：成为税收居民后需对全球收入申报纳税，养老金在西班牙归入个人所得税，适用累进税率。不过，西班牙与美国、德国等国签订的税收协定明确规定，如果养老金来源于过去在意大利的私人雇佣，征税权将归居住国（西班牙）所有。葡萄牙则是另一番图景。其旧版非常住居民（NHR）制度曾对外国退休人员极具吸引力——源自国外的养老金仅适用10%的统一税率。然而，葡萄牙这一备受欢迎的制度已在2023年底对新的申请人关闭，通过NHR 2.0——即IFICI计划——接替上位。新制度仅面向科研、创新和技术领域的高资质专业人士，原版制度所面向的退休人员被完整的排除在有资格的门槛之外。这一结构性调整，给意大利退休人员留下了新的市场空间。
面对国际竞争加剧，意大利执政党意大利兄弟党参议员多梅尼科·马泰拉于2025年5月提出了编号为1495号的法律草案——旨在“为从非欧盟国家转移至意大利小市镇的意大利退休人员提供税收激励”。经过近一年的搁置与审议，2026年4月，该提案被列入税收法令（第38/2026号法令）的修正内容，并正式进入议会审核程序。最关键的是，该措施将适用范围从原来的“仅限于非欧盟国家返回者”拓宽至从欧盟国家返回的退休人员——如此变化，直接将目标瞄准了正在欧盟内部竞争对退休人员最具吸引力的西班牙和葡萄牙两市。
根据草案，满足条件的退休人员将享受4%的替代性统一税率（Imposta sostitutiva dell‘4%），对所有未在意大利纳税的收入（包括意大利社保机构支付的养老金和境外来源的其他收入）适用统一的4%税率，有效期为15个纳税期。比照意大利个人所得税累进税率（最高可达43%）而言，相当于一次明显的、旨在改变个体经济决策的重大降税举措。与此同时，这一措施还附带了严苛的地理附加条件——申请者必须将住所迁入由“国家内部区域战略”（SNAI）划定的、常住人口不超过五千人、地理位置偏远、面临严重人口疏解压力的小镇或村庄。意大利全国范围内共有1904个类似特征的自治市、总人口约960万（占全国16.4%），但大多数自2000年以来都在不断流失居民。按照设计，回归的退休人员不但增加了当地社区的消费支出（食品、药品、家庭用品、水电费、闲散消费），还给许多生意冷冷清清的本土小型商铺重新带去了贸易活力，同时为村委会层级的地方自治体注入了纳税人口，对在人口疏解长期压力下勉强维持服务运转的偏僻聚居点，有着“活水涌入”一样的提振效果。
在意大利推出新法案的同时，伊比利亚半岛的对手们也没有停步。西班牙2026年3月更新的税务指南为来自某些双边协议签约国的退休人员提供了10%的预扣税率。葡萄牙方面，旧版NHR制度现已完全关闭，新升级的IFICI计划旨在探索科学家、信息技术人员和创新者等高素质群体。退休人员不再纳入葡萄牙的专项优惠名单。
意大利的4%税率提案之所以备受关注，根源在于它将双重目标紧密结合：既谋求带回流失海外的纳税人、扩大国内税基，又试图通过定居在夕阳之下的退休群体对小市镇实施人口再疏解和环境的经济重塑。加之，意大利自身的优势——成熟的社会保障体系、地中海饮食和气候、远低于北欧和美洲的生活成本——早已使移居者在内心深处对亚平宁半岛有着本能的归属感等诸多潜在情感维度，构成了对返迁者的天然吸引。
然而，小市镇的健康网络、路面交通覆盖、较为孤立的社交圈环境，对上了年纪的人群来说是绕不过的现实门槛。依据INPS的调查数据，国际养老金领取者中收入在25000欧元以上的占比为27%。多数返回者如果选择数千人口的山区小镇居住，医疗服务、公共交通和生活便利性等综合条件将改变其决策结果。另一方面，这项措施的税收优惠虽有竞争力，但意大利与国际伙伴签署的双边税收条约也可能干扰该税率的落地效力——如果退休人员在其居住国已经完成了纳税，单方面4%税率可能面临来自双边协定的适用条款的牵制。无论这项举措最终能在多大程度上扭转退休人员的定居格局，它都为正在缓慢流失人口的内陆和山村社区提供了一个全新的政策支点。
参考来源：晚邮报、INPS年度报告、西班牙税务总局、葡萄牙税务与海关局、意大利全国市政协会（ANCI）2026年度报告、ANSA 等
来源：意欧视点 等
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