东西部协作是我们党治国理政的重要制度创新——兼论这一原创性标识性概念的学理体系与时代价值
黄承伟
东西部扶贫协作始于1996年，在扶贫开发、脱贫攻坚时期发挥了重要作用，成为中国解决绝对贫困问题的重要力量。过渡期，以扶贫脱贫为主要目标的“东西部扶贫协作”转向以振兴乡村、缩小发展差距为主要目标的“东西部协作”。本质上，“东西部扶贫协作”“东西部协作”都是根据邓小平同志共同富裕和“两个大局”战略思想，为加快西部贫困地区扶贫开发进程、缩小东西部差距、促进区域经济协调发展、推进乡村全面振兴、实现共同富裕作出的重大部署。30年实践成效及理论创新证明，东西部协作作为推动区域协调发展、促进共同富裕的重大战略、重要制度安排，成为习近平新时代中国特色社会主义思想中一个具有鲜明原创性和标识性的重要概念。不仅是中国共产党治国理政的一项重大制度创新，更是马克思主义中国化时代化在区域发展领域的生动实践和理论结晶，蕴含着丰富的学理内涵和严密的体系逻辑。总结东西部协作30年的实践与经验，对于更好发挥其在常态化帮扶中的作用，促进中国自主知识体系构建，具有重要的理论实践意义。
理论渊源和实践基础
东西部协作的理论渊源。其理论根基深植于中国共产党关于区域协调发展的战略思想，直接理论源头是邓小平同志提出的“两个大局”战略构想。这一构想科学预见了先富带后富、最终实现共同富裕的发展路径。进入新时代，习近平总书记立足新发展阶段，赋予东西部协作新的时代内涵和战略定位。2016年，习近平总书记在银川主持召开东西部扶贫协作座谈会时明确指出，东西部扶贫协作和对口支援，是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措。这一重要论述，将东西部协作从一项具体的扶贫政策，提升至关乎国家发展全局的战略高度，成为习近平新时代中国特色社会主义经济思想、社会建设重要论述的重要组成部分。这一概念并非简单的“输血”或资源转移，而是旨在构建一种基于比较优势、互利共赢、可持续的区域发展新机制，其最终目标是服务于全体人民共同富裕和中国式现代化的宏伟蓝图。
东西部扶贫协作的实践基础。其起源于改革开放初期中央动员东部沿海发达地区对口支援少数民族地区发展的相关政策。1994年，国务院颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，要求沿海较为发达的省、直辖市对口帮扶一两个贫困省、自治区发展经济。《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》明确建议沿海较为发达地区对口帮扶中西部的10个省区，开展东西对口扶贫协作。1996年，国务院扶贫开发领导小组向国务院提交《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，明确经济较发达地区与经济欠发达地区的扶贫协作关系，东西部扶贫协作全面展开。2001年，党中央、国务院颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，提出扩大东西部扶贫协作规模、提高工作水平、增强帮扶力度。东西部扶贫协作由过去政府一元主导逐渐转变为政府、市场和社会多方协同。2011年开始，围绕《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》确定的“两不愁三保障”的扶贫目标，东西部扶贫协作转入加快脱贫致富的新阶段，更加强调规划引领，东西部结对帮扶关系进一步拓展和下沉。2016年7月20日，习近平总书记在银川主持召开东西部扶贫协作座谈会并发表重要讲话，深刻阐述了东西部扶贫协作的战略地位，及其在工作机制、资金投入、结对关系、合作重点以及考核评价等方面实现整体跃升和优化。脱贫攻坚时期，东西部扶贫协作聚焦脱贫攻坚，坚持实施精准扶贫、精准脱贫基本方略，重点围绕开展产业合作、组织劳务协作、加强人才支援、加大资金支持、动员社会参与开展具体帮扶，聚焦建档立卡贫困人口，调整结对关系,突出对民族地区、贫困程度深的难点地区的支持，为打赢脱贫攻坚战作出了重大贡献。
从“东西部扶贫协作”到“东西部协作”的历史性转移。2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于坚持和完善东西部协作机制的意见》，把“东西部扶贫协作”提升为“东西部协作”，强调坚持和完善东西部协作的重要意义，确立结对帮扶关系，明确保持资金投入力度和干部人才选派力度不减，重点做好产业协作、劳务协作、消费协作、创新协作方式等工作要求。2021年4月，习近平总书记就深化东西部协作和定点帮扶工作作出重要指示强调，开展东西部协作和定点帮扶，是党中央着眼推动区域协调发展、促进共同富裕作出的重大决策。要适应形势任务变化，聚焦巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴，深化东西部协作和定点帮扶工作。习近平总书记强调，要完善东西部结对帮扶关系，拓展帮扶领域，健全帮扶机制，优化帮扶方式，加强产业合作、资源互补、劳务对接、人才交流，动员全社会参与，形成区域协调发展、协同发展、共同发展的良好局面。东西部协作成为统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的重要力量。
核心内涵与标识性特征
中国特色社会主义制度优势的集中彰显。东西部协作是在党的集中统一领导下，通过“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的机制，动员全国力量解决发展不平衡问题的伟大实践。它体现了中国共产党强大的组织动员能力、卓越的统筹协调能力和以人民为中心的发展思想，是“全国一盘棋”和“集中力量办大事”制度优势的鲜活例证。
区域协调与高质量发展的创新引擎。东西部协作的实质是构建“政府引导、市场运作、社会协同”的多元协作模式。它推动生产要素在更大范围、更广领域优化配置，从初期的产业梯度转移、劳务对接，发展到如今的“东部研发+西部制造”“东部市场+西部产品”“东部企业+西部资源”等深度融合形态。例如，“东数西算”工程将东部的算力需求与西部的能源、土地优势结合，优化全国算力布局，培育新质生产力。这超越了简单的帮扶，形成了优势互补、协同发展的新格局。
促进民族团结与人的全面发展的重要桥梁。东西部协作极大地促进了各民族交往交流交融，通过教育、医疗“组团式”帮扶、干部人才交流、劳务协作等多种形式，不仅改善了西部地区的民生福祉，更在思想观念、文化技术、生活方式上促进了深度互动与融合，夯实了中华民族共同体意识的社会基础。东西部扶贫协作、东西部协作致力于提升欠发达地区的内生发展动力，实现从“输血”到“造血”、从“扶贫”到“扶志扶智”的根本转变。
国家治理体系与治理能力现代化的有效探索。东西部协作构建了一套纵向激励与横向协同相结合的复合型治理体系。纵向层面，通过中央的战略部署和各级政府的层层落实，确保了政策的连贯性和执行力；横向层面，通过结对省、市、县乃至村、企、社会组织之间的多层面协作网络，形成了强大的行动合力。这种治理模式，为破解跨行政区划的复杂公共问题提供了中国方案。
东西部协作的概念深深嵌入习近平新时代中国特色社会主义思想的宏大体系之中，并与一系列重大战略和理念相互支撑、有机统一。包括：与“共同富裕”根本目标的统一性，体现了社会主义的本质要求；与“新发展理念”的内在契合性，是贯彻“协调”发展理念的典范；与“区域协调发展战略”的同步深化，将国家宏观战略转化为具体、可操作、可持续的跨区域合作行动；与“乡村振兴战略”的有效衔接，其目标从消除绝对贫困升级为促进乡村全面振兴和农业农村现代化；与“构建新发展格局”的相互促进，成为扩大内需、增强国内大循环内生动力和可靠性的重要举措。
战略演进与实践成效
早期的东西部扶贫协作。上世纪90年代，党中央确定开展东西部扶贫协作后，逐步形成了东西部扶贫协作内容体系。早期的东西部扶贫协作，以党的基本理论和基本路线为指导，坚持东西部地区“优势互补、互利互惠、共同发展”的原则，加大对贫困地区的扶贫开发力度，为如期实现《国家八七扶贫攻坚计划》确定的目标提供了重要助力。进入新世纪后，东西部扶贫协作转入加快脱贫致富的新阶段，强调规划引领，结对帮扶关系进一步拓展和下沉，结对帮扶内容进一步丰富和深化，逐渐形成“政府+市场+社会”多方协作的良好格局，注重西部地区经济、社会、生态等综合效益的提升。在中央关于探索东西部扶贫协作长效机制的精神指导下，各地也在积极探索能够形成长效机制的协作，成为东西部扶贫协作的重要成果。
脱贫攻坚时期的东西部协作。2016年的银川座谈会后，东西部扶贫协作机制升华，构成中国大扶贫格局的重要支撑。脱贫攻坚期间，东西部扶贫协作在聚焦西部贫困地区“两不愁三保障”和饮水安全问题的同时，着力在产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持、动员社会参与等五个方面开展深度合作，弥补贫困地区脱贫与发展短板。如2016年以来，东部地区对西部协作地区的财政援助规模逐年增长，2017年援助资金为58.76亿元，2018年为177.61亿元，到2020年则高达270.82亿元，是2015年14.5亿元的18倍之多。东部地区对西部地区的财政援助包括省级、地级和县级财政援助。东西部扶贫协作财政援助资金的显著增长，为协作地区取得脱贫攻坚伟大胜利提供坚实的资金保障。
过渡期的东西部协作。东西部协作从“脱贫攻坚期”的集中攻坚转向“五年过渡期”后，呈现出常态化、制度化帮扶的时代需求和特征。一是机制常态化。需要建立“大稳定、小调整”的常态化帮扶机制，政策焦点从超常规帮扶转向与区域发展战略深度融合的长期制度安排。二是协作双向化。从单向援助向双向互动、互利共赢升级。更加注重市场在资源配置中的决定性作用，推动形成“优势互补、要素互通、发展互鉴”的区域发展共同体。三是领域多元化。协作领域从传统的产业、劳务、消费帮扶，向科技创新、绿色发展、数字经济、社会治理、文化旅游等更广范围拓展。四是动力内生化。核心任务从外部资源输入转向全面激发西部欠发达地区的内生发展动力，通过人才协作、技能培训、营商环境改善等，培育本土的“造血”能力。
东西部协作的实践成效。在习近平总书记关于东西部扶贫协作、东西部协作重要论述和重要指示批示精神指引下，各地贯彻落实中央有关决策部署，在东西部协作实践中探索形成了产业协作、劳务协作、消费帮扶、社会帮扶、生态扶贫等机制路径，在促进城乡统筹发展、区域协调发展等方面发挥了重要推动作用。
实践成效1：以产业协作夯实农民增收基础。其一，东西部产业协作有效连接了东西部要素禀赋，发挥了互补优势带来的协同效应；东部地区的科技人才优势和西部地区资源优势有效结合，激发经营主体的积极性和市场活力。其二，东部地区着力推动西部欠发达地区从传统农业向现代农业转变，推动西部地区发挥本地农林牧渔业优势，发展加工业，提升品牌意识，开拓市场领域，提升西部地区在产业链、价值链中的地位。其三，发挥西部地区在要素价格和资源环境方面的相对优势，促进东西部要素循环流动，加快东部地区劳动密集型产业和劳动密集型环节向西部转移。如，推动东部地区劳动密集型产业全产业链向西部欠发达地区转移，在创造就业的同时培育产业。又如，东部地区部分优势产业的劳动密集型环节向西部地区转移，在创造就业的同时实现产业辐射和带动。此外，通过东西部协作建设特色产业园区，有效促进了产业链延长和现代产业体系形成。
实践成效2：以劳务协作确保稳岗就业。通过适度发放稳岗补贴及其他补贴，增强了群众稳岗就业的信心，也减轻企业的负担，促进了西部地区脱贫人口外出务工。东部地区综合遴选招工企业，提高劳务输转工作的精准度、有效性，积极推动产业协作吸纳就业。根据企业用工需求开展订单式培训，共享培训资源，持续开展职业技能培训。
实践成效3：拓宽平台促进消费帮扶。首先是拓宽消费帮扶渠道。协作双方积极探索消费帮扶工作模式，积极对接各类展会、商场超市及电子商务企业，为脱贫地区农特产品搭建供需对接平台。其次是创新帮扶方式。全国各地开展了各种消费帮扶活动，进一步推动消费帮扶走进千家万户。通过智能柜、无人售货机等新兴零售方式销售帮扶产品、乡村振兴产品，促进消费。
实践成效4：动员社会力量、强化人才支援。东部多省市成立对口帮扶工作小组，负责对口帮扶工作对接、组织与实施。各级民政部门积极发挥能动作用，动员引导社会组织积极参与东西部协作。加大宣传力度，营造良好氛围，建立社会组织与帮扶村结对帮扶模式。如协作双方采取结对支援、订单培训和挂职锻炼等有效方式，着力为西部地区培养经济社会发展的人才。
实践成效5：践行“两山”理念、促进生态建设。东西部协作积极践行绿水青山就是金山银山的理念，东部地区通过帮助西部地区组织实施易地扶贫搬迁工程、开展退耕还林还草等重大生态工程，有效促进西部地区的生态建设，探索生态价值转化路径。
理论贡献、国内时代价值与世界意义
理论贡献。继承和发展了马克思主义区域发展理论，融合了社会主义制度优势与市场经济规律，丰富和发展了中国特色社会主义理论体系，特别是习近平新时代中国特色社会主义思想，为破解发展中国家区域发展不平衡难题提供了新的理论范式。一是丰富发展了马克思主义区域发展理论。东西部协作立足中国实际，将马克思主义区域发展理论与中国的区域发展实践相结合，创造性地提出了“先富带后富、区域协同发展、最终实现共同富裕” 的区域发展路径，构建了 “政府引导、市场运作、社会协同”的多元区域协作模式，探索了一条符合中国国情的区域协调发展道路，丰富和发展了马克思主义关于生产力布局、区域分工协作、共同富裕的理论内涵，实现了马克思主义区域发展理论在中国的具体化、时代化。二是成为习近平新时代中国特色社会主义思想的原创性标识性概念。其原创性体现在，超越了传统发展经济学和区域经济学中单纯依靠市场调节或政府干预的区域发展模式，创造性地将社会主义制度的政治优势、全国一盘棋的治理智慧、市场经济的经济规律和中华文化的和合智慧融为一体，构建了一种全新的区域发展机制；其标识性体现在，集中彰显了中国特色社会主义的制度优势，深刻体现了以人民为中心的发展思想，生动诠释了新发展理念，成为推动区域协调发展、扎实推进共同富裕、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，是习近平新时代中国特色社会主义思想在区域发展领域的生动实践和理论结晶。三是凝练形成了中国特色的区域协调发展自主知识体系。涵盖了东西部协作的理论渊源、核心内涵、标识性特征、实践路径、机制保障、价值追求等各个方面，明确了区域协调发展的根本方向、基本原则、核心抓手和实现路径，回答了在像中国这样幅员辽阔、发展不平衡的大国，如何实现区域协同发展、迈向共同富裕的时代课题。这是中国共产党领导全国人民在区域发展实践中形成的宝贵理论成果，为中国推进区域协调发展、扎实推进共同富裕提供了理论指导，也为世界各国解决区域发展不平衡问题提供了中国理论。
国内时代价值。东西部协作作为中国共产党治国理政的重大制度创新，与中国式现代化的五大特征高度契合，为中国式现代化的推进提供了强大的实践支撑和宝贵的实践经验，成为扎实推进中国式现代化的重要举措。一是为实现全体人民共同富裕提供关键路径。东西部协作通过先富带后富、东部支援西部，推动生产要素在东西部之间优化配置，促进西部欠发达地区加快发展，提升西部人民群众的收入水平和生活质量，有效缩小了东西部地区发展差距、城乡差距、收入差距，有效破解发展不平衡问题，让全体人民共享改革发展成果，为实现全体人民共同富裕奠定了坚实的基础。二是为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有效探索。东西部协作作为跨区域的公共治理实践，构建了一套纵向激励与横向协同相结合的复合型治理体系，打破了行政区划的壁垒，推动了政府、市场、社会多元主体协同参与，探索了跨区域公共治理的新模式、新机制，有效破解了跨行政区划的发展不平衡、生态治理、公共服务均等化等复杂公共问题，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有效探索和重要经验。三是为推动高质量发展、构建新发展格局提供重要支撑。东西部协作通过推动东部地区的资金、技术、人才与西部地区的资源、劳动力、市场深度融合，优化了全国产业布局和生产力空间配置，推动西部地区构建现代化产业体系，提升了全国经济发展的整体质量和效益；同时，东西部协作促进了生产要素在全国范围内的自由流动和优化配置，打通了国内大循环的堵点和卡点，扩大了内需市场，增强了国内大循环的内生动力和可靠性，为构建新发展格局提供了重要支撑；此外，东西部协作推动东部地区产业升级和西部地区产业发展，培育了新质生产力，为高质量发展注入了新的动力。四是为推进乡村全面振兴、实现城乡融合发展提供实践范式。东西部协作将东部地区的先进发展理念、治理模式、产业资源与西部地区的乡村发展实际相结合，通过产业协作、人才支援、文化交流、生态协作、治理协作,为乡村全面振兴提供了全方位的支撑。推动东部城市资源向西部乡村流动，促进了西部乡村基础设施建设和公共服务均等化，推动了西部乡村的新型城镇化建设，实现了以城带乡、以工促农，为城乡融合发展提供了可复制、可推广的实践范式。五是为铸牢中华民族共同体意识、促进民族团结进步提供坚实基础。东西部协作通过干部人才交流、劳务协作、教育医疗组团式帮扶、文化交流等多种方式，促进了东西部各民族交往交流交融，打破了地域和民族之间的隔阂，增进了各民族之间的了解和感情；同时，东西部协作推动西部民族地区加快发展，改善了少数民族群众的生产生活条件，让少数民族群众共享改革发展成果，增强了各民族的五个认同，为铸牢中华民族共同体意识、促进民族团结进步奠定了坚实的物质基础和社会基础。
世界意义。东西部协作作为中国解决区域发展不平衡问题的成功实践，其蕴含的发展理念、制度设计、实践路径，为全球解决发展不平衡问题、推动世界共同发展贡献了中国智慧和中国方案，彰显了中国作为负责任大国的国际担当。一是为发展中国家破解区域发展不平衡难题提供实践参考。东西部协作立足中国国情，探索出了一条以党的领导为根本保证、以制度创新为核心动力、以市场运作为重要手段、以社会参与为强大支撑、以互利共赢为基本准则的区域协调发展道路，成功解决了西部欠发达地区的绝对贫困问题，推动了区域协调发展和共同富裕。这一实践经验为发展中国家结合本国实际解决区域发展不平衡问题提供了可参考的实践范式。二是为全球减贫事业贡献中国经验和中国力量。东西部扶贫协作作为中国脱贫攻坚的重要组成部分，为中国打赢人类历史上规模最大的脱贫攻坚战作出了重大贡献，助力近亿农村贫困人口实现脱贫，提前10年实现联合国 2030年可持续发展议程的减贫目标，为全球减贫事业贡献了中国力量。东西部协作在减贫实践中形成的精准扶贫、精准脱贫基本方略，产业扶贫、劳务扶贫、消费扶贫等多元化扶贫路径，政府、市场、社会协同发力的大扶贫格局，不仅为中国减贫事业提供了重要保障，也为全球减贫事业提供了宝贵的经验借鉴。三是为推动全球发展倡议落地实施提供中国实践。东西部协作是中国践行习近平全球发展倡议的国内实践，其坚持以人民为中心的发展思想，推动区域普惠平衡发展，通过创新协作模式培育发展新动能，践行绿水青山就是金山银山的理念推动绿色发展，以实实在在的行动推动区域协调发展和共同富裕，与全球发展倡议的核心理念和目标高度契合。东西部协作的成功实践，为全球发展倡议的落地实施提供了生动的中国案例，为构建全球发展共同体注入了强大动力。四是为构建人类命运共同体奠定坚实的实践基础。东西部协作作为中国国内区域协调发展的成功实践，彰显了 “全国一盘棋”“集中力量办大事” 的中国特色社会主义制度优势，体现了先富带后富、共同富裕的社会主义本质要求，诠释了互利共赢、协同发展的合作理念。这一理念与人类命运共同体的理念一脉相承，将东西部协作蕴含的合作理念和实践经验推广到国际层面，能够推动世界各国加强经济合作、人文交流、生态保护等领域的协作，共同应对全球性挑战，推动构建人类命运共同体。
东西部协作机制常态化战略取向
2026年，是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接五年过渡期结束、转入常态化精准帮扶的第一年。东西部协作正转向“十五五”时期的制度化帮扶新阶段，持续完善常态化东西部协作机制要重点突出以下创新性特征和关键抓手。
突出位置：尊重市场规律和产业发展规律。要更加注重发挥市场作用，更加尊重商业规则和市场规律，更加注重帮助引进企业和项目，更加注重市场化协作发展，更加注重在协作中实现企业发展和群众受益，持续创新、培育西部地区内生发展动力、构建长效帮扶机制。
优先着力点：更加充分调动社会力量。既要更加充分调动政府部门的积极性，又要更加充分调动企业的积极性；既要发挥经济部门的作用，又要发挥文化教育、医疗卫生等部门的作用。协作双方要扩大交流合作，优化结对帮扶，为两地企业、社会力量协作等创造良好的条件，推动形成全社会参与互动合作的良好局面。
优先领域：提升西部地区的人力资本质量。加大力度组织东部干部到西部帮发展、促振兴、受锻炼，组织西部干部到东部开眼界、学理念、强本领。推动科技特派团、教育医疗人才组团式帮扶。加强人才支援和协作，促进观念、思路和技术的互通互学，促进脱贫地区脱贫群众内生发展动力提升，为可持续发展奠定基础。
重要目标：促进区域协调发展、协同发展、共同发展。更加充分发挥东西部协作对促进城乡统筹发展、区域协调发展、乡村全面振兴、中国式现代化的促进作用，将区域内外的物力、财力、人力、信息等要素进行合理整合、配置和优化利用，推动东西部协作双方实现共赢发展。
重大举措：在推进中国式现代化进程中发挥常态化东西部协作作用。着力优化组织领导机制，如协作双方省级党委、政府领导坚持开展互访；着力优化区域协作机制，如加大园区共建力度；着力优化推进乡村全面振兴机制，突出帮助西部地区培养乡村振兴干部人才；进一步加大对东部挂职干部人才的关心、关爱和激励；着力优化工作创新机制：重点创新企业、社会组织等各方面力量参与机制，充分挖掘发展潜力、夯实发展基础、增强内生发展动力能力。
东西部协作作为习近平新时代中国特色社会主义思想的原创性标识性概念，创造性地回答了像中国这样幅员辽阔、发展不平衡的大国，如何实现区域协同发展、迈向共同富裕的时代课题。东西部扶贫协作、东西部协作从实践探索中走来，已形成一套内涵丰富、逻辑严密、运行有效的理论体系和实践范式，不仅为中国的现代化进程提供了强大动力，也为全球解决发展不平衡问题贡献了独特的中国智慧和中国方案。
（作者系中国乡村振兴发展中心原主任、研究员，本文是马克思主义理论研究和建设工程重大项目——习近平总书记关于减贫重要论述研究（2025MZD007）的阶段性成果）
来 源：《中国乡村振兴》杂志2026年第09期
总监制：姚卜成
监 制：韩世雄
编 辑：张琼文
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