这一政策涉及千千万万的企业和个人业主，涉及这类项目的产权和业主的重大利益，涉及人们对未来经济社会发展的预期和信心。
过去20天，房地产市场的目光都聚焦在“828新政”的现房销售等热点话题。
大多数人并没有注意到另外一个重大热点议题。
7月31日，上海印发了《上海市工商业项目土地使用权续期工作指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》）。
图片来源网络
这份《指导意见》虽然不涉及住宅用地，但几乎囊括除住宅以外的其他所有用地，包括工业、商业、旅游、娱乐、办公、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或其他用地的国有建设用地使用权续期（统称工商业项目土地使用权续期）。
理论上，政策范围涵盖写字楼、商铺、商业综合体，也包括酒店式公寓大平层，甚至包括科教文卫体项目等。
01
土地使用权续费的法律依据
上海的这份《指导意见》中提到的法律，包括《民法典》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等，对土地的续期确实作出了规定。
《民法典》第三百五十九条规定：
住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。
非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋以及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”
但《民法典》的规定非常原则性，只明确了“可以续期”，没有规定“怎么续、交多少钱”
《民法典》第三百五十九条第一款特意写了“续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理”，说明立法者当时就意识到住宅续期费用是个大问题，并未在《民法典》里定死，为以后单独立法留下了空间。
《城市房地产管理法》第二十二条规定：
“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金
土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十一条规定：
“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”
从上述法律规定看，住宅用地使用权期限届满的自动续期，非住宅用地使用权期限届满的续期依照法律规定办理。
但目前为止，暂时没有一部关于非住宅用地使用权续期的法律
上海的《指导意见》只能说是在法律框架下、在没有更细的上位法的前提下，实施的一项地方政府的过渡性政策（甚至都很难算得上是法规）。
02
如何计算续期费用？
上海的《指导意见》明确规定，续期土地价格不得低于续期地块所在级别本市基准地价的70%
基准地价，是政府定期公布的一个区域平均地价，用来宏观调控土地市场，并为税收提供依据，也是评估具体地块价格的基础。
比如，2026年4月发布的上海城乡建设用地基准地价，1级住宅用地（楼面价）是52600元/㎡，1级办公用地是25130元/㎡等。
图源：上海规划和自然资源局
除楼面基准地价以外，部分地方政府还会给出地面地价的基准价格。
那么如果土地续期，应该如何缴纳费用？
上海的《指导意见》仅规定续期土地价格不得低于基准地价的70%，没有明确详细的算法
此前，广州也曾发布类似政策，其中规定工业用地按用地面积计算，商服用地按建筑面积计算。
两种算法，计算结果可能相差很多。
如果按楼面价计算，虽然楼面价通常远低于地面地价，但建筑面积远大于业主分摊的土地面积，总额可能很高，尤其是高层写字楼；如果还原到土地本身，分摊土地面积通常很小，总费用会更低。
假设按上海一级用地的酒店式公寓（办公用地）为案例：一套公寓建筑面积约75㎡，分摊土地面积约6.5㎡，容积率4.0，按20年续期，且续期土地价格不得低于基准地价的70%，计算最低续期费用。
按楼面价计算：续期费用=（续期年期÷法定最高出让年限）×楼面基准地价×建筑面积×70%
（20÷40）×25130×75×70%=66.0万元
按地面地价计算：续期费用=（续期年期÷法定最高出让年限）×地面基准地价（楼面价×容积率）×用地面积×70%
（20÷40）×100520×6.5×70%=22.9万元
但上海到底采用哪种算法，现在还不得而知。
据称，现在只有极少案例到期，都是“一事一议”（换句话说，现在已经到期的非住宅用地的案例并不多）。
03
续期费用的价格合理吗？
土地出让金（准确来说叫“土地出让收入”）的构成分两个层面：作为向政府缴纳的总价款，以及这笔钱入库后按用途的拆解。
作为土地出让金“总价款”的构成，根据官方的定义，土地出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。
而第2次续缴土地出让金已经是熟地继续使用，前两项费用（受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用）均已不存在。换句话说，再次续缴的土地出让金，理论上它的全部内涵就是土地收益
那么，按照地方政府制定的基准地价的70%收取是否合理，或许应该有法律法规的确认。
04
为何要收取商办用地续期费用？
1988年4月，全国人大通过《宪法》修正案，删除了土地不得出租的条款，明确“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，有偿转让制度这才有了根本大法的依据。
1990年5月制度细化，国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，正式确立了城镇国有土地使用权出让、转让的制度框架，标志着制度全面建立。
但当时土地出让的量还很少，大量的土地出让都是从1998年，甚至本世纪初开始的。即使以1988年或者1990年算起，还没有到40年
但上海有个例外，就是有些高端写字楼拟发行不动产投资信托基金（REITs），而发行REITs的年限需要有足够的土地使用权年限作为保证。
05
住宅到期自动续约，需要缴费吗？
上海的《指导意见》涉及的全部是非住宅用地，住宅用地的使用权《民法典》规定：“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。”
但同样没有明确是否需要缴费。
理论上，当然要缴费。如果可以不缴费，且自动续期，那岂不是成了永久使用权了吗？
由于住宅用地的使用期限是70年，所以绝大多数住宅用地使用期限还远远没有到期。
也有个例除外，温州曾有一批住宅，开发商在1996年只购买了20年土地使用权，到2016年到期。
图源：央视网
针对温州20年住房土地使用权到期问题，国土资源部和住建部协商后回复，对目前在法律安排明确之前，可以采用“两不一正常”（ 不需要提出续期申请，不收取费用，正常办理交易和登记手续）的过渡办法处理。
06
政策对市场的影响和最终走向
如果商办用地需要缴纳一笔巨额的续期土地出让金，那么对非住宅物业的市场打击是巨大的
同时，未来地方政府进行非住宅用地的土地出让，无论是量还是价，或许都会跌到极点
目前国家层面上只有法律框架，但没有详细的法律规定。
无论是上海的《指导意见》，还是广州类似的政策，都是地方政府过渡性的政策。
最大的法律冲突点，有可能就是和未来的房地产税之间的冲突。
二次土地出让金的缴纳，等于缴纳了所有土地增值的收益，如果在此基础上再向业主征收意义相近的房地产税，在法理上，存在着极大的障碍
关于这一点，本公众号在过去近10年中曾多次论述，此处不再赘述。
正如1月1日《求是》杂志的文章：《改善和稳定房地产市场预期》
在过去多年中，房地产市场最大的教训之一，是政策的多变和不确定性
涉及市场的顶层设计，涉及市场规则的改变，涉及众多企业和公众重大的利益调整，涉及未来地方政府巨量的土地出让和地方政府财政，甚至有可能和未来的法律法规有矛盾和冲突，这类的政策，需慎之又慎
如果暂时还不能确定，温州住宅用地使用权到期案例的处理方式，暂时搁置，等待新的法律，是值得效仿的。
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