大同、集宁战役之后，解放军的整个北线战场面临着极为严峻的局势。
首先，进攻大同，分割傅作义和阎锡山的重任没能顺利完成。
其次，原由解放军所驻防的集宁被傅作义突袭。热河一带防御又因为此前在大同、集宁战役中兵力过度抽调，造成防守力量过于空虚，让国军顺利抢占了承德。
面对这一复杂且紧张的局面，聂荣臻给中央军委发电，提出了想要撤出张家口的建议，毛泽东也及时给出了答复。
聂萧刘罗 ：
（ 一 ）十六日十八时、十七日十四时两电均悉。
（二）我们同意你们十六日十八时电之精神，除各方布置外，集中主力于适当地区待敌分路前进，歼灭其一个师（两个团左右），得手后看情形如有可能，则再歼其一部，即可将敌第一次进攻打破。依南口至张家口之地形及群众条件，我事前进行充分准备，各个歼敌，打破此次进攻之可能性是存在的。
（三）此种歼敌计划是在保卫察哈尔之口号下进行动员，但以歼灭敌有生力量为主，不以保守个别地方为主，使主力行动自如，主动地寻找好打之敌作战。如届时敌数路密集不利于我，可以临时决定不打。若预先即决定不打，则将丧失可打之机，对于军心士气亦很不利。
（ 四 ）每次歼敌一个团二个团，并不需要很多兵力，以几个团钳制诸路之敌，集中十个至十五个团即有可能歼敌一个旅（两个团）。胡宗南以其精 锐八个旅（整编旅）入晋，我陈赓纵队只有三个旅，第一仗即歼敌一个旅，现又准备再歼一个旅。胡军自被我歼灭一个旅后，即畏惧不敢冒进。希 望你们聚精会神，充分准备，寻找良机歼敌。
军委
一九四六年九月十八日
这份电报的信息量极大，虽然已经确定了张家口的撤离计划，可如何撤却仍旧有着不少的操作空间。
如果我们提炼这份电报的核心内容，可以得出三个明显的要点：
- 1.主力集中，以大吃小（这套战术是毛主席的常用战术，后续我们仍旧可以看得）
- 2.边打边退，层层阻击
- 3.以歼敌为主，不以守城为主
同样，聂荣臻也及时对张家口一带展开布防。
- 东部战线（防御李文兵团）：以怀来、延庆为重点防御方向
- 西部战线（防御傅作义兵团）：以柴沟堡、天镇、阳高位为防御方向
- 平汉路北段战线（北平---保定段）：以切断交通线为主要任务
然而，所有一切的部署，都忽视了一个最不能忽视的人。
---傅作义。
无论是聂荣臻，亦或是中央军委的考虑，西线的傅作义都没能成为一个极为重要的因素。对于他们而言，在大同、集宁战役之后，蒋介石已经将大同这块极为重要的军事要地送给了傅作义，这对于一向极力弱化非国军体系军队的蒋介石而言，已经做出了极大的让步和妥协。
他不可能再给傅作义更多的机会，再次扩大地盘。更何况，傅作义想要快速突袭，沿着平绥路才有实现的极大可能。
所以，在张家口一带所部署的军事防御重心，完全以东线战场为核心要点。
9月17日。
蒋介石制定了东西对进的战略计划。
“以第十一、第十二战区之主力，沿平绥路东西并进，向张家口攻击。以东北兵团之一部围攻张家口附近匪军而歼灭之，并折断其退路。”
这份简短的战令下发三大战区之后，国民党最高统帅部又制定了详细的作战部署。
第11战区（孙连仲）：→东线战场
- 第53军由怀柔途径赤城，逼近张家口
- 第16军、第94军沿平绥路西进，穿插至张家口北部张北
东北保安司令长官部（杜聿明）→东线战场
以93军逼近赤峰、围场，进攻李运昌
以13军进攻围场、多伦，掩护第11战区侧翼安全
第12战区（傅作义）：→西线战场
- 以一部由凉城逼近右玉，牵制贺龙
- 以另一部在大同地区袭扰，佯装主力（这也是我军所判断的傅作义的主攻方向
- 以核心部队在集宁秘密集结，伺机突袭张家口（傅作义真正的杀手锏）
至此，国军东西对进威胁晋绥、晋察冀解放区，以及切断陕北---东北联系的局面正式形成。
三大战区的预定发起总攻的时间为10月1日。
第11战区为此次夺取张家口的主力，蒋介石也亲自指定了第11战区的李文统领三个军，在傅作义、杜聿明的配合下，对张家口发动全面的进攻。
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