修订后的《法规规章备案条例》（以下简称“原条例”）更名为《法规规章备案审查条例》（以下简称“新条例”），于9月5日对外发布，自2024年11月1日起施行，2001年12月14日发布的原条例同时废止。

从“备案”到“备案审查”，新条例遵循中央“提高备案审查能力和质量”的要求，呼应立法法的修改。

新条例旨在维护国家法治统一，以确保地方性法规、政府和部门规章符合宪法法律要求和国家重大决策部署。与原条例相比，新条例有何变化？

变化1

规范报备——增加备案审查对象

记者注意到，新条例第三条属于新增条款，提出“坚持有件必备、有备必审、有错必纠，依照法定权限和程序进行”。这一条款对法规、规章备案审查工作提出了基本要求，并贯穿于整个新条例之中。

新条例在第二条即明确了法规、规章所指，与原条例相比增加了备案审查对象。将原条例中“较大的市”变更为“设区的市、自治州”，并将上海市浦东新区法规、海南自由贸易港法规纳入报备范围。

近年来，全国人大常委会分别通过授权决定和修改法律的方式，授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，制定浦东新区法规；赋予海南省人民代表大会及其常务委员会制定海南自由贸易港法规的权力。

针对上述两种新的立法形式，2023年修改的立法法已经明确，这两类法规要向国务院备案。

中国人民大学法学院副院长、教授王旭向新京报记者介绍，将浦东新区法规、海南自由贸易港法规纳入备案范围，与立法法的规定保持一致，同时完善了相应地方性法规和规章制定主体的法律表述，做到了在报备机关权限内对备案对象的全覆盖。

此外，新条例增加规定，国务院备案审查工作机构每年向国务院报告上一年法规、规章备案审查工作情况。

王旭指出，这项规定一方面压实了国务院备案审查工作机构的责任，防止报备工作存在漏洞，另一方面有助于国务院掌握工作全局，推动备案审查工作均衡发展，也有利于国务院向全国人大准确报告相关工作。

变化2

科学审查——提升审查的全面性和针对性

■明确主动审查、专项审查、联合审查等审查方式

新条例明确，国务院备案审查工作机构对报送备案的法规、规章进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。主动审查一般应当在审查程序启动后2个月内完成；情况疑难复杂的，为保证审查质量，可以适当延长审查期限。

国务院备案审查工作机构发现共性问题的，可以与其他机关备案审查工作机构开展联合调研或者联合审查，共同研究提出审查意见和建议。

王旭表示，我国有大量的各个层级的政府规章，它们在调整社会关系、处理公民权利义务等方面相较法律、法规更加具体、细致和直接，主动审查充分体现了国务院领导全国行政机关工作的宪法要求。而专项审查是及时清理特定领域的法规文件、提升审查工作治理效能的重要举措，有利于及时发现特定领域或局部影响经济社会发展的制度障碍，尤其在行政处罚、行政许可、行政强制等领域。

对于新条例提出的国务院备案审查工作机构“加强与其他机关备案审查工作机构的联系”，王旭认为，这将提升备案审查制度的贯通性和协同性。

“不同备案审查主体有不同的审查范围与权限，这就在程序上必须设计沟通、移送制度。同时，有些被审查的法律文本也需要在不同审查主体之间通过沟通、协调来确保审查处理的及时和判断处理结论的科学。”王旭举例称，对于地方性法规、经济特区法规等法规来说，它们需要同时向全国人大常委会和国务院备案，国务院备案审查工作机构加强与全国人大常委会法制工作机构的联系沟通，可有效避免审查结论或意见的不一致。

■新增“是否符合党中央、国务院的重大决策部署”审查事项

记者注意到，新条例在审查事项中新增了“是否符合党中央、国务院的重大决策部署和国家重大改革方向”。

“备案审查工作机构只有明确了重点审查法规文件哪些方面、遵循何种标准，才能在实质意义上作出判断。”王旭指出，一个合理、完备、科学的审查内容体系是确保备案审查取得实效的关键。

王旭进一步解释，我国多层次的立法结构决定了必须通过备案审查来防止“政出多门”，防止法规规章不能够完整、准确、全面地理解新发展理念，纠正地方和部门立法与上位法不一致、影响全国统一大市场建设、损害营商环境等问题。因此，增加这项政治性审查对于遏制通过法规规章的制发来追求部门利益、地方利益将会有明显的功效。

“将来在实践中还有必要发展出更为精细、可操作的判断方法。”王旭认为。

此外，新条例明确将“规定的措施是否符合立法目的和实际情况”作为审查事项，也是一个重要的完善举措。

王旭指出，我国的立法工作非常强调立法目的，法规规章中规定的措施或手段不能合理地完成立法目的，既是对立法资源的浪费，也有可能侵犯其他重要法益，属于必须被纠正的重要情形。措施或手段背离实际情况，违背现实规律，严重超前或滞后于实际需要，这些都是导致立法目的不能实现或规章不能有效实施的重要原因，都应该受到严格审查。

变化3

精准纠错——根据不同审查情况设计纠错程序

就审查发现的问题，新条例作出了明确的纠错规定。王旭指出，纠错的整体思路是增强纠错方式的多元性，根据不同情况精准设计纠错程序，通过弹性的商谈、说理机制充分尊重相关机构的权限和被审查文件制发机构的意志，避免了简单刚性的裁决模式。

如，针对经审查发现地方性法规同行政法规相抵触的情况，原条例规定“由国务院提请全国人民代表大会常务委员会处理”。新条例则增加了“由国务院备案审查工作机构移送全国人民代表大会常务委员会工作机构研究处理”的纠错方式。

王旭指出，行政法规是国务院制定的，由国务院备案审查工作机构自身来处理与行政法规抵触的地方性法规，可能会导致其职权行使过于能动。由全国人大常委会法工委研究处理，一方面是国务院备案审查工作机构“依照法定权限和程序”开展备案审查工作的体现，另一方面通过“研究处理”，也使得处理结果避免“一刀切”。

此外，经审查认为规章应当予以纠正的，新条例第十八条规定了“国务院备案审查工作机构可以通过与制定机关沟通、提出书面审查意见等方式，建议制定机关及时修改或者废止”的纠错方式。

王旭认为，这种方式充分尊重了规章制定机关的立法裁量，更加突出了备案审查机关的“审查”与“监督”职能，而不是代替制定机关重新立法。

新京报记者 行海洋

编辑 白爽 校对 李立军