*本文为《半月谈》2024年第19期内容
我国是草原大国，草原面积广大，需要妥善管理。2018年，国家机构改革对草原管理部门进行调整，组建国家林业和草原局（为自然资源部管理的国家局），以使草原管理体制机制更加顺畅。半月谈记者调研发现，部分基层地区机构改革后面临新情况，加之一些草原管理遗留问题悬而未决，致使草原保护仍存在一些盲区。
管理对象没过来，只划机构没划人
中国林业科学研究院对1949年以来我国草原管理机构设置及优化作了分析研究，指出70多年来国家草原管理行政机构发生了多次调整，大体涉及农业部畜牧业司草原处、全国畜牧总站草业处、农业部草原监理中心、国家林业和草原局草原管理司等部门，部门内部职能机构也进行了多次调整。
2020年，全国人大常委会执法检查组公布的情况显示，市、县级层面独立设置林草机构的比例分别占68%和47%，这意味着当时全国一半以上的县级行政区没有独立设置林草机构。半月谈记者调研了解到，除了林草机构尚不健全，2018年机构改革后，规定草原管理从农业口划到林业口，但在部分基层地区，一些职能并未及时划转。
“所有的国有草场一个没过来，多数还在农业口；与草有关的科研、科技单位，人员一个都没过来……”曾在西部某省林业局任职的一位领导干部说。相关说法得到曾在该省农业农村厅下属草原监理站担任副站长的一名干部印证：“全省的国有草场，没有一亩是归林业的。”
据了解，当地多个成建制的正县级草场没有划到林业局，有的是归省级农业部门管理，有的则由属地政府管理。机构改革后，部分地区林业单位“被边缘化”，出现草原保护相关资源、人才流失的情况。“有一次到一个国有草场调研，发现正式职工不少都走了，请了当地农民看护，专业度明显下降。”一位受访的领导干部说。
“改革前，各地都有草原监理机构，到县级有抓手；改革后，只划机构没划人，原来的草原监理站撤销了，人员也打散放到其他部门去了。”上述曾任副站长的干部说，改革还将原隶属农业口的执法机构划到林业口，但相关工作人员没有相应转隶，导致执法力量非常薄弱。
有的地块“既是林地，又是草地”
根据第三次全国国土调查数据，西部某地共有草地近300万亩。“在新的数据没出来之前，还是以这个为准。”负责草原管理的一位处长告诉半月谈记者，由于草原资源调查与林地资源调查判定林草面积的技术标准和方法长期不统一，造成林草面积界限不明、重叠统计。
今年，《全国森林草原湿地荒漠化普查工作方案》出台，要求解决林草湿调查监测植被覆盖类型与国土调查地类不一致的问题。“当下各地都在将林地、草地、湿地数据与第三次全国国土调查数据对接融合，意味着各方数据要搞到一张图上，但感觉草地越搞越少。”西部某县林业局的一名副局长说。
明晰草原产权才能规划草原的利用形态，避免纠纷。然而当前不少地方草原与林地、湿地、耕地等地类之间有不同程度的地块重叠、数据交错问题，“一地多证”的现象依然存在，同一地块可能拥有草原证、林权证、土地承包经营权证等多个权属证书，由此产生部门之间管辖权的异议。
“有人既有草地证，又有林地证。遇到土地征收等情况时，他们一般不出示草地证，因为按地价来说，耕地最贵，其次是林地，草地最便宜。”一位林业干部说，草原权属争议反映出重地轻草、重林轻草的管理理念，一些老百姓不愿办草证、自然资源部门确权不接招，不愿多认定基本草原。“耕地、林地占补平衡时往往先牺牲草地。”
一家长期关注林业话题的咨询公司负责人说，无论是“林地保有量”还是“耕地保有量”，都要站在科学的角度，宜林则林、宜耕则耕，不能为了数据增加保有量。“要尊重历史、照顾现实，科学、客观确定土地性质，真正实现一张图管土地，统筹山水林田湖草沙系统治理。”
林草部门成了“保守部门”？
今年避暑旅游旺季，半月谈记者来到一个草原景区发现，自从入选某机构评选的“最美草原”后，这里知名度增加，除了风力发电设施外，不少游客在这里露营、骑马、自驾。根据景区数据，单日游客数时常在1万人以上。
但草原景区涉及村居的一位驻村第一书记告诉半月谈记者，无节制的人为活动对这片草场生态系统已造成伤害。“听上年纪的村民说，原来草原的草有齐腰高，现在是低矮的草甸，已经长不起来了。之前做过统计，附近村庄共有8000多头牛羊，满山放野马、拉客宰客的问题突出。”
曾在西部某省林业局任职的一位领导表示，本地草地旅游管理水平不高、略显粗放，分级分类管理的能力还不足，“哪些地方、区域是禁止性的，哪些是可以使用或是约束性的，都应该分级分类进行清单化管理”。一名高校草业科学系的特聘教授指出，目前草地利用方式是天然放牧，部分草地被用于发展旅游业，少数草地被征地占用，用于太阳能发电、风力发电等。
部分受访对象指出，一些地方按捺不住获取短期利益的冲动，乱挖滥垦、违规占用草地，严重威胁草地资源可持续发展。比如某地发现基本草原埋有煤矿后，选择剥离草皮、用挖机露天挖煤。在申报项目过程中，地方只给领导汇报增加利润、税收、就业等利好因素，没有提及占用基本草原的问题。生态遭到破坏后，从省市到县乡，10多名干部被追责问责。
“为保护草地资源，有时候林业部门在大家心目中，就变成一个不支持经济发展工作的保守部门。”受访干部表示，如何坚持保护优先、统筹兼顾，提升草原资源合理利用水平还是一个待解的难题。
半月谈记者：向定杰 施钱贵
原标题《 权责没交接、家底没摸清、管理没分级
草原保护面临“三个尚未解决”》
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