守成开创何难易
江湖夜雨十年灯
徐苹芳先生说过，“一个城市中有没有保留自己历史发展的遗迹，将是这个城市有没有文化的表现”。保护地下文物，是考古工作者义不容辞的光荣使命，是全社会的共同责任。但丰满的理想往往空架于骨感的现实之上。具体工作时相关法规的不明确、有关部门的推诿扯皮、违法成本过低……使人陷在“法无授权不可为”的窘境中。
法律是时代的产物，制度是意志的载体。各种无奈、痛心、遗憾让人镇定思痛，于是，也就有了有识之士连续十年的振臂高呼，有了十年前北京地下文物保护立法的破冰之举。但《北京市地下文物保护管理办法》这个并不起眼的政府令出台后，到底能走多远？会有什么的效果？会不会像某些“高明人氏”所断言的那样没多长时间就作废了？这本《 》 告诉人们，它在北京考古史上是划时代的举措，是天翻地覆的变革。
郭京宁
北京市考古研究院院长
2024 年7 月
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北京市考古研究院（北京市文化遗产研究院）编著
北京：科学出版社, 2024. 9.
本书介绍了《北京市地下文物保护管理办法》实施十周年以来北京地区以配合基本建设工程考古为主的地下文物保护成果。其中第一部分回顾了该法规的出台背景、经过及影响，第二至五部分介绍了十年来北京市考古研究院（北京市文化遗产研究院）牵头开展的基本建设考古、科技考古和文物保护、公众考古和主要研究成果情况。
《北京市地下文物保护管理办法》（以下简称“《办法》”）的出台是一项划时代的举措，这是全国首部以省级政府令的形式践行“先考古、后出让”政策机制的地下文物保护法规。《办法》要求相关单位在土地出让前先向文物行政主管部门申请考古调查、勘探，考古工作从此由原来的“被动跟进抢救”，变成现在的“提前主动完成”，北京地下文物保护工作进入崭新的发展阶段。
1. 地下文物保护专项立法全国领先
《办法》制定期间，正值国家文物局就修订《文物法》开展调研座谈，全国人大常委会视察了北京文物保护执法情况，北京市将地下文物保护立法工作作为重点进行了汇报。有关领导和专家指出，要加快国家和北京市不同层面的地下文物保护相关立法进度，并做好工作衔接。在国家部委和市委市政府的高度重视下，在全社会的积极参与和支持下，北京市以首善标准全力推动《办法》的编制工作。作为全国首部省级地下文物保护专项法规，它的出台不仅填补了首都地下文物保护领域立法空白，增强了《北京市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》相关内容的可操作性，维护了《文物法》的权威，也为健全国家文物保护法治体系做出了贡献，为其他省市的相关探索提供了参考。《办法》关于考古前置的创新对历史底蕴深厚城市的地下文物保护具有示范作用，一经颁布便有南京、无锡、苏州等城市纷纷借鉴学习。2018 年10 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，明确要求“地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库”。2021 年3 月，自然资源部、国家文物局印发《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》，强调“健全‘先考古，后出让’的政策机制”。2021 年9 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，再次强调“坚持基本建设考古前置制度”。北京地下文物保护经验得以全国推广，为我国提升文物工作法治水平提供了“北京经验”。
▲ 荣誉证书
▋2.配合基本建设工程考古有章可循
在以往文物保护法规的基础上，《办法》明确提出了基本建设考古前置的工作要求，并将考古工作嵌入建设项目行政审批流程，增强了相应条款的强制性、可操作性，为基建考古的开展提供了具体遵循。
▲ 北京市基建考古工作流程
《办法》实施十年来，市考古院陆续配套出台了《考古项目组织实施办法》《考古工地安全管理规定》《考古发掘资料整理管理办法》等30 余项内控制度，覆盖项目分配、进场实施、安全管理、完工验收、资料整理等全流程，实现了基建考古工作的精细化管理。
一是进一步从用地面积角度对“大型基本建设”进行了界定。《办法》规定符合以下条件之一的建设工程应当进行考古调查、勘探：位于地下文物埋藏区，旧城之内建设项目总用地面积1 万平方米以上，旧城之外建设项目总用地面积2 万平方米以上，法律、法规和规章规定的其他情况。
二是明确了考古工作的介入时间。土地一级开发阶段，土地储备单位必须在土地入市交易前申请完成考古调查、勘探，考古发掘单位出具的意见作为土地是否入市交易的依据之一。土地二级开发阶段，规划、建设行政管理部门和交通、水利等专业建设工程的监管部门应当在行政审批流程中书面提示建设单位申报开展考古调查、勘探或者制定文物保护预案，同时告知文物行政管理部门；建设单位应当在施工前报请市文物行政管理部门组织考古发掘单位进行考古调查、勘探。目前，每年近半数的基建考古项目实施于土地一级开发阶段，地下文物保护成效显著。
三是为最大限度降低地下文物破坏风险，《办法》对未做考古调查、勘探的建设项目也提出了文物保护要求。建设单位应当在施工前制定地下文物保护预案，位于重点监测区域内的建设工程的地下文物保护预案应当报文物行政管理部门备案。
四是严肃违法惩处措施，在经济惩罚的基础上设立“黑名单”制度。《办法》规定“建设单位、施工单位和监理单位违反本办法受到行政处罚的信息，应当依法记入本市企业信用信息系统”，有效地减少了建设单位的文物违法行为。
▋3.北京地下文物保护工作日益规范
《办法》的颁布实施，重点完善了北京基本建设考古制度，推动了地下文物保护管理机构、内控制度、科学研究的规范化建设，为首都地下文物保护提供了坚实保障。
北京市建设工程考古事务中心的成立，特别是考古管理室的设置，为统筹全市的基建考古工作，全面加强考古活动组织协调、合同管理、项目分配、验收检查、资料管理、地下文物数据库建设、地下文物埋藏区和重点监测区的划定等工作提供了组织保障。2022 年，市考古机构增编之后，综合业务部（原考古管理室）的人员编制从原来的8 人增加到20 人，极大充实了基建考古的管理力量。管理内容的逐步细化也促进了工作流程的优化和内控制度的完善。目前，北京市已积累形成一套完备的基建考古内部规章制度，涉及工作流程、检查验收、参与单位管理、工地安全、经费管理、资料整理、技工管理等七个方面，规范化管理水平得到了国家文物局的充分肯定，并因此受邀参与了国家基建考古工作报告编写指南的制定。此外，考古综合业务管理平台的开发和使用进一步提升了项目的数字化、信息化管理水平，并为下一步的智能化应用奠定了基础。
▲ 科技检测分析
考古前置政策保障了田野考古的工作时间，也为有效保存古代活动面、全面提取现场历史信息创造了条件，使得普遍引入自然科学技术开展定量研究成为可能，科技考古成为考古工作中的“规定动作”。在实际工作需求的推动下，市考古院科技考古实验室从无到有，工作逐渐走向规范，研究力量不断增强。现已拥有北京地区科技考古实验平台和古代材料分析检测平台，建设陶瓷、冶金、植物、动物、环境和人骨六大方向实验室，开展陶瓷考古、冶金考古、玉石器分析、金属器分析、植物考古、动物考古、人骨考古、食性分析、环境考古、土壤微环境分析等10 余项专题研究，考古信息的采集、分析、研究能力大幅提升。
▋4.考古工作服务大局能力逐步提升
《办法》实施之后，北京地区配合基本建设的考古工作量迎来了爆发式的增长。2014年以前，北京每年考古工作任务量约占全国的1/30；2017 年北京的考古发掘面积将近占到全国发掘总面积的1/4；2019 年，市文研所以约占全国1/40 的人员量完成全国1/7 的考古工作量。
▲ 大规模考古勘探、发掘
据不完全统计，2014 ～ 2023 年，北京市配合各类建设工程完成考古勘探项目逾2400 项，勘探面积233 平方千米，相当于把四环内近八成的土地勘探了一遍；完成考古发掘项目850 项，发掘面积78.82 万平方米，相当于109 个足球场；发掘古墓葬、窑址、房址、塔基、古井、灰坑等各类古代遗迹近3 万座（处），出土文物超过4 万件（套）。
2014～2023年北京配合基本建设考古工作成果
▲ 2014 ～ 2023 年北京市配合基本建设考古工作成果数量图
面对巨大压力，文物部门和考古队员们迎难而上、齐心协力、共克时艰，出色完成了工作任务。既保障了北京城市副中心、新机场、世园会、冬奥会等国家重大项目的建设，也为全市棚户区改造、中心城区医院外迁、城郊养殖场建设等一批民生工程项目提供了助力，在加强北京“四个中心”建设，落实疏解北京非首都功能和推动京津冀协同发展重大战略中主动服务、积极作为。同时，一支有拼劲、有韧劲、有干劲的考古队伍在实战中成长壮大。北京市考古研究院（原北京市文物研究所）两获全国文物系统先进集体，2022 年度获得北京市事业单位集体“记大功”奖励，党总支荣获“北京市直机关先进基层党组织”称号，琉璃河考古工作青年突击队入选“北京市青年突击队”，考古工作者成为北京全国文化中心建设的中坚力量。
▲ 荣誉证书
▋5.首都地下文物保护状况明显改善
在《办法》的支持下，地下文物重点监测区作为地下文物埋藏区的有益补充，加大了北京重点区域（尤其是老城内）地下文物保护力度，一批在配合基本建设考古工作中发现的重要遗址得以保存，破坏地下文物的违法行为得到有效制止，北京地下文物保护整体状况明显改善。在市委市政府的高度重视下，在各行政主管部门的通力协作下，北京市妥善处理城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。
▲ 通州金代壁画墓整体迁移保护
通州汉代路县故城遗址的整体保护最具代表性。正是《办法》的有效实施使该遗址在北京城市副中心建设过程中得到完整保护，并且为之后筹建考古遗址公园和考古工作站等工作提供了决策依据和法律依据。该遗址的保护利用被纳入《北京城市总体规划（2016 年—2035 年）》，继被公布为第九批北京市文物保护单位，列入首批北京市考古遗址公园立项名单之后，依托该遗址的保护展示工程与遗址公园建设已初具规模，成为兼顾城市建设与文脉传承的经典案例。十年来，通过考古揭露、保存的遗址数量众多，汉代广阳城、丽泽商务区唐代塔基、丰台辽代塔基、通州善人桥遗址、房山清代庄亲王家族园寝等遗迹得以原址保护；通州唐幽州潞县县丞艾演墓原址标示后整体就地向北平移约30 米进行保护，通州金代壁画墓被整体提取到博物馆内；还有10 余处遗址被公布（升级）为市级以上文物保护单位，保护等级不断提升。
在加强保护的同时，文物部门加强了对不按要求报请市文物行政管理部门组织考古调查、勘探等违法案件的查处。北京市某企业未经考古勘探擅自进行建设工程案、北京市某建设单位未经考古调查勘探擅自在金中都城址地下文物埋藏区进行建设工程案分获2018 年度和2020 年度全国文物行政处罚案卷评查优秀案卷。
▋6.考古新发现和研究成果层出不穷
连续十年大规模、高强度的考古工作，丰台新宫商周遗址、房山广阳城墓地、通州路县故城遗址、大兴三合庄汉唐辽金墓葬群、延庆大庄科辽代矿冶遗址群、丰台金中都城墙遗址等一大批具有较大影响的遗址和墓葬被勘探发掘。其中，延庆大庄科辽代矿冶遗址群和通州汉代路县故城遗址分别获评2014、2016 年度全国十大考古新发现。这些考古成果完善了北京的考古学文化链条，有的甚至填补了北京史空白，为研究北京及周边地区不同时期的历史文化、社会发展、经济形态等提供了宝贵的实物资料。
▲ 2014、2016 年度全国十大考古新发现获评证书
大量出土的文物也为北京“博物馆之城”建设创造了条件。最新考古成果及时纳入博物馆展示体系，路县故城的主要发现整体亮相2023 年北京大运河博物馆（首都博物馆东馆）“畿辅通会：通州历史文化展”，琉璃河遗址新发现的带“作册奂”铭文的青铜爵和青铜觯、丰台新宫出土的靴形足陶尊等近年来北京地区的考古新发现及研究新成果等在2024 年首都博物馆“中华文明的有力见证：北京通史陈列”中都有展现。仅2022 ～ 2023 年，市考古院向全市各级博物馆和文物保护机构移交出土文物逾6200 件（套），极大丰富了博物馆藏品，使得实物陈列更加系统、完整、丰富。出土文物也成为北京加强对外交流、促进互鉴共建的重要载体。故宫博物院“天下龙泉：龙泉青瓷与全球化特展”和“丹宸永固：紫禁城建成六百年展览”、上海博物馆“灼烁重现：十五世纪中期景德镇瓷器大展”、河北省博物馆“金银曜烁 美熠四方：京冀晋豫陕五省市金银器展”、秦始皇帝陵博物院“幽燕长歌：燕国历史文化展”、扬州中国大运河博物馆“大都：元代北京城”等重要展览都有北京考古出土文物的身影。
▲ 2014 ～ 2023 年北京市考古研究院科研成果数量图
与此同时，市考古院以考古资料为基础，以课题为抓手，积极开展考古研究，深入挖掘北京历史文化内涵，不断更新社会对古都北京的认知。其间，院内考古人员主持或参加各类国家级、省级科研项目30 余项，出版考古报告、研究专著40 余部，发表论文、简报、文章500 余篇。不可讳言，《办法》刚开始实施的数年，在繁重的考古任务压力下，考古人员分身乏术、力有不逮，投入科研的时间精力不足，成果产出有限。但自“十四五”以来，科研成果数量、质量均有显著增加、提升，区域考古调查的展开、科技考古技术的普及、琉璃河考古的重启、城市考古持续发力、“老城考古”“长城考古”“运河考古”品牌成型，北京考古研究的发展方向日益明晰。特别是2023 年初整理积压项目的“春雷行动”开始以来，一年内完成156 个项目的整理工作，考古资料整理和成果转化速度不断加快，既提升了青年考古工作者的业务能力，也推动了科研成果的产出和转化。
▲ 积压项目整理“春雷行动”
▋7. 全社会文物保护意识显著增强
配合《办法》的出台和实施，北京市文物部门开展了持续的、系列的法治宣传教育工作和公众考古活动，主动回应社会大众对考古工作的关切，努力争取社会各界对考古工作的理解，生动展现考古工作的价值与趣味，全社会文物保护意识不断增强，公众积极参与文化遗产保护的良好氛围逐渐形成。
在法治宣传教育方面，文物部门通过行业培训和讲座的方式向基层文物工作者、文物保护志愿者和文物执法、规划、园林等相关部门介绍《办法》的主要内容；每年的文化和自然遗产日，也会通过散发传单、布置展板等方式向公众进行普法宣传。2015 年，由北京市文物局组织制作的公益动画短片《传承中华文明、保护地下文物》获得第十一届全国法治漫画动画微电影作品征集活动普法公益宣传片奖，经市法治宣传办公室协助，短片得以在地铁电视公益时段播出。
▲ 北京公众考古季
▲ 圆明园公众考古活动
▲ 琉璃河遗址公众考古活动
▲ 高校考古讲座
公众考古方面，2015 年市文研所开始在圆明园考古现场开展公众考古工作，目前圆明园、路县故城和琉璃河遗址已成为北京公众考古活动的重要基地。2021 年起，北京文物部门每年举办“北京公众考古季”，集中推出展览、直播、讲座、研学等丰富的公众考古活动，取得了良好的社会反响。市考古院着力打造“北京考古”公众考古品牌，促进考古成果与考古资源的有效利用。北京考古工作者登上《考古公开课》《探索·发现》《这里是北京》等节目，走进北京大中小学课堂，现身于各博物馆、图书馆、社区的社会讲堂，向不同群体讲述北京考古故事，夯实北京地下文物保护的社会基础，让“活”起来的文物滋养人们的精神生活。
在此，衷心感谢支持北京市地下文物保护的同志们，因为你们对文化遗产的珍视与敬畏，以及“想干事、能干事”的担当和智慧，为北京地下文物保护打开了新局面！
这本 《 》 统梳理了《办法》实施十年来北京市配合基本建设考古的主要工作成果，所列项目虽不及实际工作10%，但也充分展现了北京考古人过去十年“时间都去哪儿了”，客观反映了我院 [北京市考古研究院（北京市文化遗产研究院）] 当前的工作水平和发展瓶颈。 无论成绩、抑或缺点，我们都不惮展示于人前。 正视差距，找准定位，以史为鉴，开创未来。 我们有制度创新的优良传统，有服务国家重大建设项目的丰富经验，有知耻而后勇的决心毅力，有充满活力的干部队伍，这些都是下一个十年我院建设世界一流考古机构的牢固基石。
本文摘编自《十年踪迹十年心——〈北京市地下文物保护管理办法〉实施十周年成果》[北京市考古研究院（北京市文化遗产研究院）编著. 北京：科学出版社, 2024. 9]一书“1 北京市地下文物保护的法治历程”“代序”“后记”，有删减修改，标题为编者所加。
责任编辑：柴丽丽
本书介绍了《北京市地下文物保护管理办法》实施十周年以来北京地区以配合基本建设工程考古为主的地下文物保护成果。其中第一部分回顾了该法规的出台背景、经过及影响，第二至五部分介绍了十年来北京市考古研究院（北京市文化遗产研究院）牵头开展的基本建设考古、科技考古和文物保护、公众考古和主要研究成果情况。
本书适合考古、文物、文化遗产、历史文化名城等方面的管理人员、专家学者及爱好者参考阅读。
（本文编辑：刘四旦）
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