乡村治理现代化的中国道路与地方实践（笔谈）
编者按：乡村治理水平不但决定着乡村振兴战略的有序推进和农业农村现代化的发展质量，而且是国家治理体系和治理能力现代化的决定性变量，迫切需要把握全面现代化进程中乡村治理与人口结构、经济结构、利益结构、思想观念深刻变化的互动关系，从乡村公共职能、乡村公共决策、乡村公共服务三个层面，审视乡村社会公共需求的结构性矛盾：最迫切需要的供不应求与不是最迫切需要的供大于求，有效破解基层群众对公共资源配置和基本公共服务的需求表达困难和缺乏影响力的难点堵点，确保公共服务满足农民最迫切的需要，公共决策实现农民最广泛的参与，公共权力满足农民最根本的愿望。为回应时代命题，本刊组织了7位学者围绕乡村治理现代化的中国道路与地方实践进行了探讨，助力于理论研究与实践探索。
“结构-功能”视域下乡村公共治理的现实难题
本文讨论乡村治理这一议题的缘起，既是对现实问题的发现，也是对国家政策的思考，还是对现行涉农管理框架的反思。我们在长期下乡调研中发现乡村管理干部对于乡村工作感到迷茫——地方干部不知道该做什么，或者是不清楚有些做法对不对，也不知道该怎么改进，不论是乡村干部还是农业局的干部，许多人都感到迷茫、陷入行动困境。从国家政策层面的大背景来看，尽管已经提出来国家治理体系和治理能力现代化，但就乡村公共治理现状来看距离该目标仍然很远，这也是我们农业农村现代化的短板，需要进行系统性的反思。
现行的涉农管理框架，仍具有明显的三个痕迹，这里的“痕迹”我将其作为负面的词来看待：其一，是历史传统的农业社会的痕迹，不同的乡村，不同文化下治理的结果差别很大；其二，是农民公社制度下的村社治理痕迹，尽管乡村已经发生很大的变化，但至少在村社一级还是存在公社制度遗留下的问题；其三，是计划经济的痕迹。就现状而言，如果我们要讲现代化，对立面就是传统，而以上所言仍是需要面对的问题，也是乡村治理的难点所在。
一、乡村及涉农公共治理四个发展阶段
乡村公共治理包括乡镇和村社两个层次的公共治理。新中国成立以来我国乡村形成了中国特色的乡村治理体系，但这一体系是不断变化的，乡村治理体系变化的一个主要线索，是乡村“结构—功能”体系的演变。本文以“结构—功能”体系为视角对乡村公共治理（包括涉农公共治理）进行梳理，重点讨论乡村公共治理的任务主体、目标客体及相互协调等方面的内容，提出未来乡村公共治理需要注意的内容。
新中国成立以来，我国农村经历了从人民公社体制到社会主义市场经济体制的转变，村社治理制度背景演变总体上经历了四个发展阶段，在这四个阶段中乡村公共治理的制度背景、治理主体、治理任务以及治理形态等都处于不断变迁之中，在每一阶段公共治理主-客体结构和功能任务都有其特点：
第一阶段是1949~1981年，总体属于人民公社阶段。这一阶段从结构上看乡村治理体系就是“三级所有、队为基础”的政社合一治理体制，人民公社结构体是为了支持国家的工业化而产生，其功能以简单的农业生产管理为主，而其产生与功能就反映出了“结构-功能”之间的关系。虽然这个制度已经画上句号，但仍留下许多痕迹。
第二阶段是1982~2002年，村民自治制度成为村社的基本治理制度。这一阶段要解决的问题是让农民自己养活自己，因此催生了家庭联产承包责任制、村民自治。在这一过程中尽管提出了“统分结合”双层经营体系的概念，但生产或治理单位基本上以家庭为主，因此实际上就是一个集体在分化的过程。该阶段，从财政角度而言，人民公社体制的影响没有完全消失，村民仍然需要自己筹资解决乡村的一些公共服务的问题，给农民带来的负担变重，以致出现了“三农”问题。
第三阶段是2003~2012年，属于农村公共财政建设时期。该阶段，乡村治理开始逐渐被看成国家正式治理的一个部分。过去城市由国家管、农村由农民自己管的误解开始被纠正，因此基本公共服务均等化、公共财政等概念被相继提出。在这一阶段国家治理开始逐步介入农村，但并未以强力介入，而是以公共财政介入为主。但由于城镇化的发展，这一阶段意外的问题是农村空心化、城乡人口流动，进而造成村社治理能力弱化等。
第四阶段是2013年之后，属于以脱贫攻坚、乡村振兴为标志的国家全面介入阶段。为了解决村社治理的弱化问题，同时也是为了实现国家的乡村治理目标，国家主体在不断强化，此时国家的介入是超强的介入，第一书记、驻村干部等起到了更大的作用。但同时，也出现几个新的重要的问题，如行政成本过高、治理主体疲态和治理方式内卷化。这个阶段各地也探索了不同的多样化的乡村公共治理模式，但乡村公共管理的结构仍在转型中、并未定型。
二、乡村涉农公共管理功能目标的多样化
现阶段，随着社会主义市场经济的快速发展和新型城镇化的深入推进，涉农公共治理行为主体和任务目标正逐渐多元化、复杂化。乡村涉农公共管理在功能上呈现多样化特征。从宏观看，在政治愿景视角下，乡村振兴是总抓手，现代化是路径，共同富裕是目标。村级组织是落实乡村振兴政策、就近就便提供公共服务、化解基层矛盾的关键载体，要优化村社本级治理体系，加强村社治理能力建设，将制度优势转化为治理效能。从中观看，在行政管理的视角下，涉农公共管理的功能是达成多目标，但实际上基层的现实矛盾较为突出，比如到底是乡村振兴局还是农业农村局负责乡村建设；比如农业农村局管不了农村的许多涉农事务，但是农业法又规定由农业行政主管部门管理。同时，多目标冲突下的管理难度较大，比如在许多同时涉及土地利用、种子管理、水资源、经营权、生产残余与排放、标准化与职业化等复杂问题时，目标之间往往是冲突的、不一致的。从微观看，在生产经营的角度下，涉农公共管理的功能即使全面彰显或者实现乡村价值，但价值的归属也不一样，不同价值之间的关系既可以是相加、相乘，也可以是除法、替代关系。因此，从宏观、中观、微观不同视角看，不同主体的利益是不一致的。
三、乡村涉农公共管理对象（客体）的复杂化
一方面，传统的乡村治理对象的异质性加强；另一方面，新的不同的利益相关者出现，乡村涉农公共管理对象，即客体也呈现新的特点。首先，在乡村治理体系中，村社既是主体也是客体。但从治理乡村的角度来看，村社主要为公共行政的客体，但就村社到底是村还是社的问题，不同视角有不同的探索。在中国北方地区，村民较为聚居，“村”的概念在北方可以应用；但对中国南方地区来说，村民较为散居，“村”的概念就相对大得多。而“社”更多地指文化共同体，反观村一级，因其并非熟人社会故无法成为共同体概念。从另一个角度讲，行政管理对象还有可能是承包户。当农民的土地出现了纠纷或是出现不适当的经营行为时，政府应该问责的是承包农民还是集体经济组织，这是不确定的。同时， “户”的概念也不完全恰当，“户”并非民法概念上的“户”，在民法上“户”更多强调的是自然人的作用，而在涉农治理中到底是以自然人还是户承担责任？“户”本来应该是一个社会性概念，但仍存在很多法律纠纷，比如户主在协议上签了字，但是家庭成员并不认账，因此到底管理对象是经营个人为主，还是以户为主？仍然是一个重要问题。其次，传统主体的变化也带来了客体的变化。一方面，传统主体在变化，呈现出一人多身份的特征，表现出户籍权、自治组织成员权、集体经济组织成员权、居住权等四种身份分离的状态。村民不再像过去一样是同质化的，反而差异很大，每个人的存在的社会市场不都是一样的。最后，当前不断出现的新市场主体在介入涉农治理，对其管理方式到底是参照城市进行属地管理，即乡村所有居住人归村民委员会管，还是由其他主体或是依其他方式管理，也仍然无法定夺。
四、乡村公共管理主体的协调整合难度大
从乡村涉农公共管理主体的特点来看，首先是从农业农村部门为主转向多部门，比如农业农村部门、自然资源部门、生态环境部门、市场管理部门、卫生健康部门等各管各事，但也就因此出现了九龙治水、多头管理、重复管理、管理空白等问题，形成一个部门说了不算或是多个部门说了也不算的尴尬境地，部门与部门之间的矛盾很大。其次，乡村社会在地域、文化、传统及经济状况等诸多方面存在较大差异性和异质性，主体的管理许可行为在不同时间、不同地区间差异较大，无法为涉农治理提供稳定的预期。再次，主体的工具措施创新不足、地方适应性不强，就目前来看，主要是以运动型、强制手段来进行涉农治理，以保证对乡村治理的主动权以及社会资源的提取，在这种格局下，国家强制力掌握着主动权。最后，基层管理主体治理存在碎片化问题，因部门壁垒、责权安排欠科学等因素存在，他们在管理执行工作的具体运行中暴露出缺位、越位、交错等弊端，造成一种行政低效状态，因此基层管理主体的作用如何能够有效发挥是最大的难点。
五、结语
尽管农业农村发展取得很大成绩，但乡村涉农公共治理也显现出许多前所未有的发展中的问题，如成本-效能不平衡、法治化水平低、缺少稳定预期、大量地采取超常规的措施、城乡二元下的农民问题没有根本解决等等。归根结底，这些问题反映出乡村涉农公共管理的结构与功能不协调的问题。因此，乡村公共治理的解决方案到底是现实问题导向的以结构定功能，比如以清单制进行治理功能界定？还是目标导向的以功能定结构，比如通过超常措施的常态化或结构再造手段进行治理？总的来说，涉农公共管理的制度尚未定型，当然也由于中国的地方差异性、复杂性，它也难以在短时间内定型，需要在国家统一性普遍性、地方乡土差异性之间，在传统、现代化之间找到平衡，而这一平衡的实现，仍需要学界、业界共同研究探索创新。
作者单位：中国农业大学国家乡村振兴研究院、人文与发展学院教授;乡村发现转自：《乡村治理评论》2024年1期
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