“产业用地”为何成为城市更新的“新蓝海”|产业用地|低效|土地储备|土地资源|城市更新项目

我们关注“城市更新”这个话题的时候，常常会自动与老旧小区改造、商业楼宇改造联结起来，然而对于上海这座超大城市来说，更新并不仅限于居住用地、商业用地，低效产业用地如果能够盘活，将成为“推动产业转型升级、园区集约化规模化发展的重要抓手，更是培育新质生产力的突破口”——这也是11月14日，市委书记陈吉宁在“低效产业用地盘活处置现场推进会”上强调的。

2024年的第一个工作日，上海就举行了全市城市更新推进大会，强调要以城市总规为统领，全力推动城市更新。城市总规明确了城市的定位、功能和布局，而在上海已经明确进入存量时代的背景下，要实现“五个中心”的目标，只能通过城市更新向低质、低效的土地资源要功能、要空间、要效益。

纵观近两年上海关于城市更新的相关行动，我们可以发现，上海正通过试点探索更新提质路径，再全面推广至全市，以点带面，先行先试。例如，通过三师联创机制，上海已经推进了如一江一河、外滩第二立面、大吴淞等城市更新单元、沪派江南乡村更新，以及商业楼宇更新，而大吴淞的试点经验正影响并推进了此次低效产业用地的梳理与盘活。

城市规划，尤其是城市更新，都绕不开土地资源的梳理和掌握。从2023年起，上海市规划和自然资源局结合调查研究工作，分专业、分时段对全市土地资源进行了全盘调研，可以说是多专业共绘“一张图”。2023年下半年，上海首次对产业用地进行大排摸，一共梳理出728平方公里、4.85万幅产业用地，为这“一张图”填补了产业用地的空缺。

这“一张图”不仅具有多专业的广度，也具备单专业的深度，更需要多部门的配合。除了调研人员用双脚丈量现状产业用地，还需要从历年的地形数据、权属关系以及企业名录等着手，对每一块地、每一个建筑的所有者、使用者进行详细的梳理，而这些信息分别掌握在不同单位和部门手中，经过高强度的信息整合才能形成产业用地全要素空间底版，即“一张底图”。

然而正是这样辛苦而全面的调研整合工作，不仅对大吴淞乃至全上海地区现状产业用地有了详尽的了解，更为下一步以及未来的工作、为超大城市的精细化管理提供了重要载体和依据。

但是在调研过程中，调研人员也面临着一个问题，什么是低效产业用地？如何定义低效产业用地？

以大吴淞为例，地块内大量产业已经步入其生命周期的尾声，有的甚至早已停止生产，将厂房挪作低质的仓储物流，显然是一处“低效产业用地”。不过“口说无凭”，大吴淞率先探索形成四类绩效用地清单等综合绩效评估成果，即A类（鼓励支持）、B类（保留提升）、C类（观察整改）、D类（整治退出），为后续开展规划编制、综合价值评估、研究策划更新模式、实施路径和开发时序等提供了基础支撑。

通过大吴淞的实践探索验证了开展产业用地综合绩效评估的可行性和可操作性，因此，上海面向全市产业用地制定了完整且通用的土地绩效评估标准，突破了认定标准不明的瓶颈。过去，我们“唯产值论”，即认为亩均产值不高的产业便为低效产业，相应的则为低效产业用地，这是片面的，且并不利于上海产业转型。每一个产业门类均有其相应的产业生命周期，如果部分科创产业在其生命初期就将其认定为“低效产业”，那上海如何能够转型成功呢？

对产业用地的土地绩效评估是一项全面而复杂的“公式”，上海采用的是“两评估”，即综合绩效评估和综合价值评估，前者关注现状，定期对产业用地综合利用情况进行全面“体检”打分；后者关注未来，围绕破解产业用地收回收储成本偏高、用非所用不当得利等问题，统一评估路径，进一步降低土地回收成本。

这一套打分体系结合了产业智能化、绿色化、融合化发展要求，综合考虑企业的创新能力、社会贡献、节能环保等。指标方面也借鉴ESG指标架构（Environmental 环境, Social 社会, Governance 治理），将高质量、可持续发展理念融入综合价值评估指标中，包括科创贡献、就业情况、公益作用等。评估过程开放公平，定性和定量结合、刚性与弹性兼顾，通过多专业、多方共同研判确定。

经过评估，产业用地被分为四类绩效用地，并形成一张清单。在目前上海的4.85万幅产业用地中，C类和D类占到24%，因此也是下一步着重需要转型盘活的用地。

从一张图到一张清单，低效产业用地也从“如何定义”来到了“如何更新”。对于城市更新来说，从来没有一个答案可以匹配所有的问题，因此低效产业用地也无法通过单一的路径来求解。

一般在城市中，为了扶持产业发展、带动就业，产业用地的出让价格要远远低于住宅、商业等普通经营性用地，因此产业用地本身具备公共属性，通过综合价值评估，能够解决低效用地政府回收成本居高不下的问题。

依据新的打分体系，低效用地的收回成本将低于原先市场评估价格，因此可以引导土地的使用权价值回归到合理水平，降低后续的再开发成本，严控成本，来保障未来产业的接续空间，进而扶植后续产业发展。

对于生活在这座城市中的人们来说，产业用地的更新听起来非常遥远，实际却与我们息息相关。任何一块产业用地上的企业、工厂可能都涉及到成百上千个“人”，用地的变动和工厂的去留都将影响到这些“家庭”，因此，低效产业用地的解法，其实是“人民城市”理念的根本体现。

上海聚焦土地收回、土地储备、城市更新、减量化、园区平台实施盘活、其他政策等六类情形，逐项细化制定政策工具，为这些“低效用地”制定了6类政策工具、20类政策子工具。不仅为土地收回和储备提供依据，还为愿意自主更新的企业和园区提供政策扶持。

第一种是土地收回路径。如果土地闲置处置难、无偿收回的实操难度大、退出没有强制性手段就可以采用，包括一系列收回工具，比如，节余土地分割转让，即把大块土地中空置未利用的部分分割出来，根据市场需求进行转让，既满足了不同企业的用地需求，又提高了土地利用效率。或者，让使用土地的企业进行产业结构调整，提高土地单位产值。

第二种是土地储备路径，即国家土地储备机构通过购买的方式来获得土地使用权。

例如，在综合绩效评估中，华谊集团在普陀区有义生橡胶厂、染料研究所、化学试剂研究所3处产业用地亟待转型。刚好此时华谊需要一个创新科技园来导入新材料、新生物产业集群，但3幅地块又不足以承载这么大的产业。对此，普陀区政府收储3幅地块，再拿出1幅相邻的储备土地，同3幅地块中位于北新泾产业园区的1幅地块合并，一同以带产业项目方式出让给华谊，由华谊投资13.84亿元打造，实现区企联动双赢。