南方财经全媒体记者丁莉 谭海燕 广州报道

流窜在人行道，与机动车“抢路”，围堵地铁站路口，“逼宫”CBD……电动自行车如一块多棱镜，折射出广州这座超大城市治理的无奈。

“电鸡围城”的另一面，电动自行车自身又何尝不是被围困城中。

数据显示，广州常住人口1882.70万人，电动自行车登记上牌数近560万。这意味着，差不多每3个人就拥有一台电动自行车。这一承载了庞大市民通勤及配送业态的出行工具，却长期游走于无路、无配套、无规则的灰色地带。

苦“电鸡”久矣，日前，广州市人大常委会发布公告，将从2024年12月30日起施行《广州市电动自行车管理规定》（简称《规定》）。随即引爆讨论，《规定》是否解决广州“电鸡围城”的症结？当中的总量控制、时速限制实施后，城市能否实现治理和民生间的平衡？

为此，南方财经全媒体记者对话交通和城市规划专家、上海邑途交通工程设计咨询管理有限公司总经理王园园，交通与发展政策研究所（ITDP）中国办公室技术总监李薇，希望为这些问题找到答案。

控量、限速，可行吗？

南方财经：截至今年9月，广州电动自行车登记上牌数达540万辆，且目前这一数字仍在以每天4000辆、每月10万辆的速度增长。《规定》第50条已明确，广州未来将“对电动自行车实行总量控制”。你们如何看待？

王园园：政策在控制增长势头，但民众的需求仍然十分迅猛，特别是在像广州这样的大城市。我一直形容电动车是“可负担的机动化”，承载着重要的城市客货运输，它和我们的经济发展水平是相对应的，短期内不可能消失。

广州全市的电动自行车登记上牌数量是540万辆，但由于上牌管理开始较晚，这一数据相比实际保有量很可能是低估了的。而摸清底数是治理的前提。除了增量，存量也值得关注，新政策对电动自行车施加了限速、禁止改装等各项规定，但已存大量不符合规定的电车应如何处置？短时间内全部改装回去显然也不太现实。

李薇：电动自行车因其便捷、低成本极受市民欢迎，总量仍在增长。事实上，电动自行车对于改善城市交通状况是有助益的。从近几年广州市交通发展年度报告来看，疫情以来居民更多选择非机动车出行后，广州交通拥堵系数其实有在降低。

南方财经：《规定》另一引发争议的点是，对电动自行车做出了15公里的最高时速限制。为何是15km/h？这是否合理？

王园园：坦白来讲，我觉得这一点比较难落实。

一方面，15公里的时速限制可能难以满足市民对电动自行车的出行需要，特别是对对时效性要求极高的配送行业生态造成影响，且出行习惯已经养成，突然扭转很难。另一方面，这一规定必然会带来较高的执法成本。

在安全和效率之间画一条红线是必要的，但红线画在哪，怎么画，还需要进一步思考。

李薇：此前的国标对电动自行车最高设计车速的规定是“不得超过25km/h”，经测算，当车速控制在25公里以下时，骑行者摔倒时的死亡率能降到较低的水平。

15km/h其实是早期对非机动车道的速度限制，但当时设置这一速度时，电动自行车还比较少，主要针对的是普通人力自行车。这两类自行车实际在诸多性能方面都有很大区别，现有政策仍未充分照顾到电动自行车的特殊性。未来，对不同车型还需做出更细分的差异化规定。

电动自行车正常行驶中其实一不留神就会超过15km/h。我们团队也在同相关部门、院所一起研究，对于电动自行车的限速或许可以再稍微高一些。

南方财经：限速之后，外卖员可能会成为受影响最大的群体。要如何保障这一群体的权益，并帮助其实现安全与效率的平衡？

王园园：职责划分要更加清晰。如果骑手违规，哪些责任该由平台承担必须明确。

现在的问题在于，外卖配送行业过度消耗安全以换取效率，但这种安全成本却被稀释到了骑手和社会层面，而没有内化到平台自身。这涉及平台和骑手之间的博弈规则。商家、骑手、消费者的利益都在被压缩，利润越来越低。

如果平台承担更多责任，整个外卖行业生态都可能会更加健康。从交通管理的角度来说，平台作为获利方，也应该承担更大责任。交通管理部门也不能只抓违章骑手，更要追究平台责任，实施“一违多罚”式管理。

李薇：外卖员这一群体比较特殊，依照其平台算法，如果限制15公里的时速，他们可能没有办法完成工作。而且现在外卖配送延时的成本还高于交通违章成本。

未来能不能将这一群体单独拎出来，实施针对性举措，例如，要求外卖员考驾驶执照、提高违章成本、在外卖配送车上安装GPS定位以清晰监测其违章情况。同时，对外卖员背后的企业进行监管处置也必不可少。

路权之困，如何破？

南方财经：广州非机动车道匮乏，路权问题是广州“电鸡围城”的症结吗？为什么会出现这种情况？未来广州要如何做？

王园园：广州作为大城市，无论道路设计还是停放空间，都面临比中小城市更大的挑战。其基础设施供给不够，早期规划未能为电动自行车爆发性增长留足余地。

因此，未来要完善电动自行车基础设施。一是改善通行环境，增设专用的非机动车道，避免电动自行车不得不同行人、机动车“抢路”的现象。二是车道的分隔方式也需要调整和升级。例如，电动自行车道要比普通自行车更宽、限速更高，机非分隔的车道标线不能采取一根白线这样简单粗暴的形式，最好要有绿化带或者一定的缓冲隔离。这是因为电动车车速更快，需要更多路侧安全空间。

当前，《规定》更多聚焦在电动自行车的总量控制、车速限制等方面，而对于积重难返的道路方面，未来要如何改造，还需要更细化、具体的内容来配套。

李薇：路权确实是广州电动车问题比较大的矛盾所在。

对比其他大城市，北京和上海的非机动车道是一直保留下来的，但广州在上世纪九十年代为了给快速膨胀的机动车“让路”，曾经取消过非机动车道。由于广州曾经禁摩、禁电，当时人力自行车数量也不多，相关需求并不明显。21世纪初，广州基本上没有任何一条连续的非机动车道，直到2010年BRT贯通时，BRT沿线规划的非机动车道成为广州第一条全线连续畅通的非机动车道。

但市民对电动自行车的需求在不断提升，再加上疫情之后共享单车激增，广州对非机动车道的需求已经越来越迫切。

因此，要解决电动自行车的问题，广州必须要从城市规划的根源着手。从无到有的过程当然会比较艰难，道路改造的工作量倒是其次，更重要的是路权的重新分配。这会触及机动车的利益，目前汽车和电动自行车车主间的矛盾已经比较尖锐。

早期的城市化过程中，政策层面，广州实际是将机动车的通行权放在了更优先的位置，但现在，可能需要对既往的优先次序作出调整。

南方财经：你们认为广州在电动自行车治理层面还有哪些缺漏需要进一步补齐？

王园园：汽车驾驶员大多能够遵守规则和秩序，是因为管理体系和基础设施已经相当完善了，这其实也经历了一个过程。但对电动自行车而言，管理水平滞后于实际发展水平。很多规则、体系在既往是空缺的，政策的调整也需要循序渐进。

一些更细化的规则也需要跟上，比如，在较宽的非机动车道上，有无必要定义超车规则？是否需要限制从左侧超车、超车前要按喇叭？车身和头盔的反光装置是否需要做出具体要求？细节没有补齐，光靠限速是不够的。

李薇：广州需要对电动自行车的形成治理闭环。目前《规定》已经关注到了生产、销售、骑行、停放、充电、回收等的全链条，但接下来还需要继续细化和深化。比如，其对充电基础设施、电池回收体系等配套的规定仍比较粗略。

此外，城中村道路狭窄，其消防及救援也构成比较大的问题。

我们调研还发现，广州几乎没有电动自行车充电点的市级或区级的统筹规划，通常是厂家自行联系社区、找一块空地就布设充电点，收费标准也未统一。未来还是需要形成整体规划部署，使各区充电设施选址、数量更合适，并避免重复建设。

事实上，广州更需要的是自上而下的顶层治理。它需要成立一个由市领导牵头的治理专班，且这个治理专班应该涉及电动自行车的全链条，把各环节责任明确细分、落实到每一个管理部门，避免职责不清、管理混乱。