《边民互市贸易管理办法》（以下简称《边民互市办法》）于1996年4月1日由海关总署发布施行，经海关总署令第198号对原办法进行了修改，本文拟就《边民互市办法》之立法目的、法律渊源、优惠政策等阐述边民互市贸易海关监管规范下的边民法律责任，以及“利用边民互市贸易进行走私违法的活动”之正解。
一、《边民互市办法》之立法目的
《边民互市办法》之立法目的在于促进边境地区居民互市贸易的健康发展，繁荣边境经济，加强海关监督管理。通过《边民互市办法》全部规定可以看出，国家对于开展边民互市贸易持积极开放的态度，在符合海关监管的条件下，给予边民充分全面的政策优惠：一是多个主体参与互市交易，含边境地区的居民和对方国家边民，边境地区的商店、供销社等企业；二是交易货物品种广泛，除了《边民互市贸易进口商品负面清单》外，其他都可以进入互市贸易区进行交易，互通有无；三是边民免税进口的生活用品数量可观，每人每日价值在人民币8000元以下；四是对于边民免税进口生活用品后的处置不作限定，没有限制更没有禁止二次销售的规定。
《国务院关于促进边境地区经济贸易发展问题的批复》（国函〔2008〕92号）指出，为了鼓励我国边境地区积极发展与我国毗邻国家间的边境贸易与经济合作，国家近年来先后制定了一系列有关扶持、鼓励边境贸易和边境地区发展对外经济合作的政策措施。这些政策措施有力地促进了我国边境地区经济发展，对增强民族团结，繁荣、稳定边疆，巩固和发展我国同周边国家的睦邻友好关系，起到了积极作用。
二、《边民互市办法》之法律渊源
（一）《海关法》。《边民互市办法》的直接立法依据是《海关法》，《海关法》第三十九条规定：“进出境集装箱的监管办法、打捞进出境货物和沉船的监管办法、边境小额贸易进出口货物的监管办法，以及本法未具体列明的其他进出境货物的监管办法，由海关总署或者由海关总署会同国务院有关部门另行制定。”这一条也是授权立法的规定。《立法法》第六十六条规定：“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向全国人民代表大会常务委员会说明情况。”据此，《海关法》第三十九条规定是授权性规定。经授权而制定的专门事项的具体规定，不能与法律规定相冲突，因此，《边民互市办法》也不能与《海关法》相冲突。
（二）《对外贸易法》。《边民互市办法》间接立法依据是《对外贸易法》，《对外贸易法》第六十七条规定：“国家对边境地区与接壤国家边境地区之间的贸易以及边民互市贸易，采取灵活措施，给予优惠和便利。具体办法由国务院规定。”由此可知，《对外贸易法》赋予国务院颁布关于边民互市贸易的政策优惠措施，且对这一措施的描述是“采取灵活措施，给予优惠和便利”，便以发展边境经济。
（三）国务院规定。《国务院关于促进边境地区经济贸易发展问题的批复》（国函〔2008〕92号）指出，要“加大对边境贸易发展的财政支持力度”“提高边境地区边民互市进口免税额度”“促进边境特殊经济区健康发展”等等。国务院的上述规定，是《边民互市办法》贯彻执行的纲领性文件。《边民互市办法》所规定的各项规范，其范围均不超过该国务院规定。
三、《边民互市办法》之配套两个清单
（一）《边民互市贸易进出口商品不予免税清单》。由财政部、海关总署、税务总局于2024年4月8日以财关税〔2024〕7号通知发布。该清单列出了不予免税的商品，这意味着除《边民互市贸易进口商品负面清单》所列商品外，边民均可通过互市贸易方式进口，但是落入《边民互市贸易进出口商品不予免税清单》内的不能获得免税。
（二）《边民互市贸易进口商品负面清单》。由商务部、海关总署于2020年5月15日发布。该清单列出了，不得以边民互市贸易进口的商品。这意味着除《边民互市贸易进口商品负面清单》所列商品外，边民均可通过互市贸易方式进口。进口商品须来源自周边国家。
四、《边民互市办法》之边民互市贸易设立条件
边民互市贸易，系指边境地区边民在边境线20公里以内、经政府批准的开放点或指定的集市上，在不超过规定的金额或数量范围内进行的商品交换活动。根据《边民互市办法》，边民互市贸易是指边境地区边民在我国陆路边境20公里以内，经政府批准的开放点或指定的集市上，在不超过规定的金额或数量范围内进行的商品交换活动。开展边民互市贸易应符合以下条件：（一）互市地点应设在陆路、界河边境线附近；（二）互市地点应由边境省、自治区人民政府批准；（三）边民互市贸易区（点）应有明确的界线；（四）边民互市贸易区（点）的海关监管设施符合海关要求。
五、《边民互市办法》之边民互市贸易参与主体
根据《边民互市办法》，我国边境地区的居民和对方国家边民可进入边民互市贸易区（点）从事互市贸易。我国边境地区的商店、供销社等企业，如在边民互市贸易区（点）设立摊位，从事商品交换活动的，按照边境贸易进行管理。综合有以下主体：一是我国边民，是指参与互市贸易的边境地区居民，以适当的方式登记为边民，从而享有国家政策对边民规定的优惠；二是对方国家边民，是指参与互市贸易的外国边境地区的居民；三是我国边境地区的商店、供销社等企业，是指依法设立并在边境地区设立商店、供销社并参与互市贸易的企业。
六、《边民互市办法》之边民税收优惠政策
边民税收优惠政策是边民互市贸易之魂，也是立法之本。根据《国务院关于促进边境地区经济贸易发展问题的批复》（国函〔2008〕92号）、《边民互市办法》，边民通过互市贸易进口的生活用品（列入《边民互市进口商品不予免税清单》的除外），每人每日价值在人民币8000元以下的，免征进口关税和进口环节税。超过人民币8000元的，对超出部分按照规定征收进口关税和进口环节税。这是《边民互市办法》的核心内容，也是边民互市政策的重中之重。为此解析如下：
（一）免税商品范围。指《边民互市进口商品不予免税清单》、《边民互市贸易进口商品负面清单》所列商品以外的商品，均可享受免税优惠。
（二）免税限额。指边民每人每日价值在人民币8000元以下的，免征进口关税和进口环节税。
（三）超额征税。指边民每人每日价值在人民币超过人民币8000元的，对超出部分按照规定征收进口关税和进口环节税。
可见，《边民互市办法》中的边民进口商品实际是进口货物，限额内所免的是进口货物税，超额所征收的也是进口货物税；同时，《边民互市办法》规定的是“边民通过互市贸易进口的生活用品”，而《国务院关于促进边境地区经济贸易发展问题的批复》（国函〔2008〕92号）规定的是“边民通过互市贸易进口的商品”，无论是生活用品还是商品也好，都是进口货物，而非进境物品。
七、《边民互市办法》之边民义务与责任：向海关如实申报、接受海关监管和检查
《边民互市办法》第四条规定：“边境地区居民携带物品进出边民互市贸易区（点）或从边境口岸进出境时，应向海关如实申报物品的品种、数量和金额，并接受海关监管和检查。”
关于边民向海关申报之义务，这与《海关法》规定完全一致。《海关法》第二十四条规定：“进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实申报，交验进出口许可证件和有关单证。国家限制进出口的货物，没有进出口许可证件的，不予放行，具体处理办法由国务院规定。”《海关法》第四十七条规定：“进出境物品的所有人应当向海关如实申报，并接受海关查验。”
边民如实申报物品的内容与项目是携带物品的品种、数量和金额，其他义务则是接受海关监管。
综合《边民互市办法》之海关监管规范来看，免税商品进口享受主体边民所要承担的责任与义务等于进口货物收货人及进境行李物品携带人对海关的义务与责任。边民免税进口商品从法律属性上来说是：作为货物进口，海关予以免税（超出免税限额的征税）验放；作为物品进境，海关以携带物品予以验放。
八、《边民互市办法》之罚则
《边民互市办法》本可以按《立法法》《行政处罚法》的规定设立罚则，但是它没有，它只有对边民优惠进口商品的规定，其中所谓三个限制（主体限制、商品限制、数额限制）也是从另外一个视角对边民发展经济、以此致富的鼓励，而非限制。它既没有罚则，也就不可能创立什么走私违法之新的形式。
九、《边民互市办法》之“利用边民互市贸易进行走私违法的活动”
上文提到，根据《边民互市办法》，边民是享有免税进口商品限额的，而边民在此的法律责任是“向海关如实申报、接受海关监管和检查”。因此，《边民互市办法》所规定的责任主体是边民，边民有义务、有责任在《边民互市办法》规定的范围内享有免税进口商品的优惠，如果其没有如实申报携带物品的品种、数量和金额，并接受海关监管，构成走私违法的，则会受到依法处理。
《边民互市办法》第九条规定：“各级海关要加强对边民互市贸易的管理，严厉打击利用边民互市贸易进行走私违法的活动。对违反《海关法》和本办法规定的，海关按照《海关法》和《海关行政处罚实施条例》进行处理。”这个第九条已是《边民互市办法》的收尾条款，纯粹属于法律规范中的提示性、技术性条款，本身不具有法律规范指引性、命令性、禁止性之内容与意义。即便没有本条，《边民互市办法》也是完整的。比如：没有本条，“各级海关要加强对边民互市贸易的管理”也是必然的；“严厉打击利用边民互市贸易进行走私违法的活动”是海关日常监管、查缉之本职，并没有特别之处；而“对违反《海关法》和本办法规定的，海关按照《海关法》和《海关行政处罚实施条例》进行处理”更是强调海关本职。
由此可见，“利用边民互市贸易进行走私违法的活动”只是利用或借用边民互市进行走私违法活动之替代语，本身没有任何特别之意义，决不能理解为只要有人借用了边民免税进口商品的指标，就成为走私行为人，这与《海关法》第八十二条走私行为的构成条件相违背，也与前述《边民互市办法》之立法目的等不符。“利用边民互市贸易进行走私违法的活动”的认定离不开《边民互市办法》规定之“边境地区居民携带物品进出边民互市贸易区（点）或从边境口岸进出境时，应向海关如实申报物品的品种、数量和金额，并接受海关监管和检查。”由此看来，边民只要是履行了如实申报、接受监管之义务，就不存在“利用边民互市贸易进行走私违法的活动”。
本文作者：上海兰迪（深圳）律师事务所主任 孙国东律师
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