导读
2025年8月29日，在辽宁沈阳召开的2025年中国城市规划年会“专题会议十五：高质量城市空间的设计与治理”邀请中国城市规划设计研究院城市设计研究分院院长陈振羽作题为《从设计到治理——存量时代的城市设计新作为》的主旨报告（王飞代宣讲）。
本文字数：4132字
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一、未来之势
以城市设计破解城市更新时期空间治理难题
2025年中央城市工作会议明确了建设“现代化人民城市”的新目标，明确了“以内涵式发展为主线，以城市更新为抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”。面向存量更新时期，高水平的城市治理是实现高质量发展，建设现代化人民城市建设的必由之路。
作为以人为中心的，从城市整体环境出发的规划设计工作，城市设计是提质增效、实现内涵式发展的关键手段。十八大及中央城市工作会议以来，城市设计工作的重要性日益突显，伴随不同时期侧重点，历经了从出台部门法规和实践探索向建立健全设计制度体系的顶层思路演进。在进入存量时期，城市设计在指引更新建设实施，推动更新行动方面将发挥更加重要的核心作用。
城市设计工作的顶层思路演进
二、他山之石
精细化管控与设计治理的国外实践
研究国外城市设计治理实践可以看到，城市设计的内容方法不断融入英国、法国、新加坡、德国等国家全过程精细化的城市治理工作中，其内容和内涵从制度层面得到了极大的丰富和充实。自上而下的制度布局、规划与设计的灵活互动、专业技术力量对于治理决策的介入、多主体协商的组织机制等手段，对我国未来城市设计工作具有启示意义。
在制度设计方面，完善制度体系，如新加坡从概念规划到总体规划的规划体系中，城市设计贯穿从设计思维到设计策略再到设计控制的全过程；如法国法定规划“地方城市规划(PLU)”吸纳“协议开发区规划(ZAC)”中城市设计方案内容进行调整修正，并直接纳入该区域的土地出让合同。在实施设计方面，动态灵活指引，如德国在土地出让时设置规划交接期，统筹协调各方利益，将公共利益转移成管控要素编入建造规划实现法定化。在组织设计方面，机构辅助治理，如英国CABE（英国建筑和建成环境委员会）作为专业团队，参与从设计审查到设计治理的专业决策过程与行动体系。在人民设计方面，强化公众参与，如法国巴黎2014参与性住区三个阶段的评审团由来自各行各业的专业人士、政府机构与市民代表组成。
更新导向下的法国规划管控与设计优化的互动
三、转型之适
城市设计是实现设计治理和转型发展的重要工具
随着我国城市发展进入城市更新的重要时期，大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构并重，从“有没有”转向“好不好”。相应的，灵活快速有序地适应不断出现的更新诉求和更新行为是需要面对的挑战。
在此时的转型背景下，回顾我国规划建设的实践历程，城市设计工作与规划建设工作的关系呈现“三个转折”，其角色和价值体现了不同时代的需求变化。建国初期，规划和设计实际是“一体化”的，共同形成指导生产建设城市的蓝图；改革开放后，为应对城市规模扩张与快速建设，以控规为核心的法定规划强化开发指标，设计管控被弱化；十八大及2015年中央城市工作会议以来，城市高质量发展与高品质提升成为城市工作主题，城市设计工作得到重视并全面开展；进入从增量扩张向存量优化全面转型的新时期，城市设计作为指引城市更新行动的重要工具，将发挥更为核心的作用。
我国城市规划建设工作与城市设计之间的关系演进
近年来我国很多城市已开展多样的创新探索，结合目标导向和问题导向，尝试解决传统传统规划不适应性问题，建立城市设计治理制度。以上海、广州、深圳等为代表的城市，通过将城市设计管控要素形成图则导则进行法定化的管控；以北京为代表的城市，控制性详细规划向上统筹，具有明显城市设计思维特征的综合实施方案或更新单元规划向下管控实施建设，更具行动性和灵活性；以宁波、衢州、宜昌为代表的城市，以城市设计作为城市规划建设管理的主导依据；以天津、青岛、济南为代表的城市，将城市设计指引要求纳入项目审批流程来落实规划意图，保障公共利益。面向转型的新阶段和新要求，创新城市设计治理思路将成为重要路径。
四、建制之施
未来以城市设计为核心的建设治理体系构建的初步思考
1
内涵更新
实施导向、运营驱动、多元主体等成为新发展阶段城市更新和空间治理的典型特征，设计治理已经从“单一的城市空间设计”发展到“为实现城市高质量发展而开展的多维度多领域设计研究与实践”，被赋予了“升维”和“扩域”的新的时代内涵。
具体来说，城市设计治理“升维”是空间维度的贯穿提升，立体维度上，从二维底盘到三维空间的精细化管控；时间维度上，从三维空间到四维时间的全过程引导；层次维度上，从四维时间到五维层次的多主体统筹。城市设计治理“扩域” 则是工作领域的全面扩展，专业领域上，多专业多学科的综合集成；机制领域上，因地因时制宜的在地化设计手段；技术领域上，数字化发展的多技术手段。
城市设计具有“升维”和“扩域”的新时代内涵
2
体系建构
2023年1月，全国住房和城乡建设工作会议要求“明确从房子到小区、社区、城市不同尺度的设计要求”。城市设计的技术工作始终关注空间层次、地区特点、要素类型等核心内容。未来城市设计治理也应基于“分空间层次、分管控地区、分要素类型”构建适应“升维”和“扩域”时代内涵的技术体系。
在空间层次方面，加强各层次城市设计编制与更新规划的结合，形成不同层次规划与设计、指标与空间的有效互动；在管控地区方面，强化重点地区和标志场景的设计营造，明确一般地区的通则要求；在要素类型方面，对各类空间要素提出针对性的细化要求和精细引导。
3
流程再造
对于行政流程，构建从规划到许可的全过程引导。城市设计治理的效力发挥离不开灵活高效的流程设计，尤其应注重与规划体系流程环节的结合，将自上而下的战略管控和自下向上的实施需求相结合，形成从总体设计到地块建设，从导则指引到设计审查等多层次多环节的有效管理。
城市设计治理的行政流程
对于实施流程，加强从设计到建设的多主体统筹。通过城市设计治理，使城市更新和空间治理中的各种复杂问题能够得到专业论证、动态调整和多方协商，搭建起了从设计到建设的工作平台，实现“共谋、共建、共管、共评、共享”。例如，面对存量地区更新过程中复杂精细的工作特点，在京张铁路遗址公园沿线街区控规编制中，项目组以城市设计为平台探索形成“4N+1“的工作组织框架，统筹相关部门、相关主体及设计单位的技术内容，与控规编制工作形成积极互动。
京张铁路遗址公园沿线街区控规“4N+1”的技术统筹框架
五、海淀之试
城市设计治理在城市更新中的多维全程实践
北京市海淀区面积430平方公里，是北京的科技创新中心、教育重地和历史文化名区。近些年来，中规院设计分院团队在北京市海淀区开展多层次可持续的城市更新系列实践，在工作和制度等多个维度，探索新时期结合地方特色的更新模式。
城市设计治理在北京市海淀区城市更新中的实践探索
1
实践路径
宏观战略谋划，建立顶层设计的治理思路。城市更新的推进不是简单的项目堆叠，而是要从城市特色、需求出发，通过海淀区总体城市设计的整体设计，发挥城市设计的战略性视角的整合能力，把握关键的时、空、资源要素，从人本视角出发系统性谋划城市发展转型提质的更新行动体系。
中观设计引领，绘制条块清晰的治理版图。发挥城市设计对设施产业、道路交通、环境场景等各系统要素在有限空间内的整合治理能力，推动“清河绿廊”+“京张高铁绿廊”所构成的“一横一纵”更新重点地区转变为体系化可分解可实施的城市更新廊道，促进城市更新的有序、持续推进。发挥城市设计思维，通过京张沿线更新控规等法定规划，搭建“人-地-房-钱”匹配的城市更新统筹平台。
海淀区“一横一纵”更新重点地区
微观设计伴随，构建共同缔造的治理模式。在清河之洲建设实施中，发挥城市设计以人为本的场景塑造能力，跟踪协调河道、公园、道路、市政建设方案，从运营管理视角协调统筹设备、设施、空间等布局，实现多主体分别设计实施的大尺度蓝绿空间风貌协调、设施互补、场景可变。在京张铁路遗址公园更新实施中，发挥城市设计跨专业统筹协同能力，推进服务设施、公共空间、轨道站点扩容提质等工作空间适配、协同实施。
清河之洲实施实景
京张铁路遗址公园改造前后
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制度设计
从技术工具走向制度工具。支撑形成北京市首个城市更新导则《海淀区城市更新导则》，优化区级顶层设计。围绕“怎么实现好的城市更新”，在明确总体要求的基础上，凸显海淀特色，进一步分区、分类细化工作要点，完善更新实施传导机制，指导城市更新活动开展。该导则于2025年7月正式印发。
海淀区城市更新导则
从制度工具走向治理工具。探索适应城市更新时期的建设治理新模式，自2018年起至今，创建了海淀责任规划师制度，实现了制度“建设-完善-落地-评估”全过程的跟踪服务，构建“设计引领+系统推进+长效治理”的协同更新体系。
海淀责任规划师制度协同服务模式
结 语
面向新发展阶段城市更新建设的转型趋势，城市设计已经从理想蓝图式的“空间设计”转变为空间维度升级和工作领域扩展的“空间治理”。基于新发展阶段城市设计治理“升维”和“扩域”的时代内涵，探索构建以城市设计为核心的建设治理体系，更好地指导规划建设治理的全过程，进而提高城市治理水平，助力城市高质量发展。愿我们坚守城市设计的本质，在城市空间治理中，发挥出城市设计本该就有的作用！
*根据现场报告整理，已经专家审阅
供稿单位：中国城市规划学会城市设计分会、风景环境规划设计专业委员会、详细规划专业委员会
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