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（来源：易居研究院）
2025年，中国房地产行业处于深度调整与模式转型的关键节点。作为国民经济的支柱性产业，房地产市场的平稳健康发展直接关系到经济增长、金融稳定与民生福祉。本年度，中央层面延续“稳字当头、稳中求进”的调控基调，以“止跌回稳”为短期目标，以“高质量发展”为长期导向，打出一套兼具针对性与系统性的政策组合拳；地方层面则依托“因城施策”的更大自主权，精准发力刚需与改善性需求释放，同步推进风险化解与供给端优化。进入2026年，作为“十五五”规划的开局之年，房地产行业将正式迈入新旧模式转换的深化阶段，政策体系将进一步呈现“短稳长改”的双轨特征，市场结构分化与行业逻辑重构的态势将更为明显。
本文选自《2025-2026年度全国房地产政策报告》，报告基于2025年中央及主要地方房地产政策内容，结合行业发展规律与“十五五”规划导向，分为上下两篇展开分析。上篇系统梳理2025年房地产政策的核心内容、鲜明特征与中央政策脉络，厘清政策实践的逻辑框架；下篇深入研判2026年房地产政策的总体方向，并对重点政策领域进行预判，为行业主体把握发展机遇、规避潜在风险提供参考。本文为上篇。
房地产政策总结
2025年，全国房地产政策体系以“稳市场、惠民生、防风险、促转型”为四大核心目标，构建了“需求端激活、供给端优化、风险端防控、长效机制完善”的四维发力框架。全年政策既回应了市场短期止跌的迫切需求，又着眼于行业长期健康发展的底层逻辑，形成了多点突破、协同发力的政策格局。
（一）需求端：多维发力释放刚性与改善性需求
2025年需求端政策以“降低购房门槛、减轻购房成本、精准匹配需求”为核心导向，通过限制性政策优化、金融工具创新、补贴政策加码等多重手段，全面激活市场潜在需求，尤其是刚性刚需与改善性需求两大核心群体。
1、限制性政策全面优化，破除需求释放壁垒
2025年各地进一步清理住房消费领域的限制性措施，政策优化的范围从三四线城市延伸至一线核心城市，优化力度逐步加大，其中广州全面取消限购、限售、限价，降低贷款首付比例和利率。从其他城市看，在限购政策方面，北京、上海等一线城市放宽郊区限购条件，将部分远郊区县纳入限购放松范围，允许非本地户籍居民在满足一定社保缴纳年限后购买商品住房不限套数。深圳则放宽非核心区限购，并优化购房资格认定标准，将非深圳户籍居民家庭及成年单身人士（含离异）购房的社保门槛从3年降至1年。
在限售政策方面，南京全市范围内取消限售，商品住房在取得不动产权登记证书后即可上市交易，有效满足居民各类住房置换需求。苏州则取消市区范围内新建商品住房取得不动产权登记证书满2年方可转让的限制措施（有特殊限制转让要求的住房除外）。
在限贷政策方面，央行宣布降低个人住房公积金贷款利率0.25个百分点，5年期以上首套房利率由2.85%降至2.6%，其他期限的利率同步调整。同时，各地普遍提高公积金贷款额度，武汉将第二套个人住房公积金贷款最高额度由100万元提高至120万元；南京则将单缴存人的住房公积金贷款最高额度由50万元提高至80万元。
2、补贴与税费减免精准落地，降低购房成本
2025年各地普遍推出针对性的购房补贴政策，形成“普惠性补贴+专项补贴”的双层补贴体系。普惠性补贴方面，苏州在“苏心购房季”活动期间（2025年5月1日-2025年6月30日），对购买苏州市新建商品住房（不包括人才房、拆迁安置房等）的购房家庭按照购房合同金额的0.5%给予补贴；长沙则对出售自有住房并于一年内在本市重新购买新建商品住房的按新房交易总价（不含税）1%给予购房补贴，单套补贴金额最高不超过3万元。专项补贴则聚焦多孩家庭、人才等重点群体，如南京对在溧水区企业和高校工作的人才在区内购买新建商品住房的，每套给予2-10万元购房补贴，对溧水区符合国家生育政策育有多个子女的家庭，在溧水区购买新建商品住房的，按购房面积给予350元/㎡和400元/㎡的购房补贴；青岛对重点学科领域人才实施购房补贴，博士研究生每人30万元，硕士研究生每人20万元。
税费减免政策同步加码，如上海明确，在本市新购住房且该住房属于家庭第一套住房的，暂免征收房产税，在本市新购且属于家庭第二套及以上住房的，合并计算的家庭全部住房面积人均不超过60平方米的，新购的住房暂免征收房产税。此外，各地还通过“以旧换新”等创新模式激活需求。如青岛鼓励群众“卖旧房，买新房”，实现带动销售新建商品住房1200套以上。
（二）供给端：优化增量与盘活存量双轮驱动
2025年供给端政策以“适配需求结构、提升供给质量、优化资源配置”为核心，通过土地供应调控、产品结构优化、存量资产盘活等手段，推动房地产供给体系与需求结构相匹配，同时为行业转型构建新赛道。
1、土地供应精准调控，适配市场需求变化
2025年政府工作报告明确提出“优化城市空间结构和土地利用方式，合理控制新增房地产用地供应”，各地据此建立“库存导向+需求导向”的土地供应机制，实现土地供应的精准调控。同时，土地供应结构进一步优化，各地加大对“产城融合”“职住平衡”地块的供应力度，在产业园区、交通枢纽周边配套建设住宅用地，同步完善教育、医疗、商业等公共服务设施。如《2025年北京市住房发展年度计划》提出，加大站城融合力度，优先在轨道站点周边等设施较为完备地区开发建设，适度提高建设强度，打造职住商活力中心。
2、产品结构聚焦品质，顺应需求升级趋势
随着居住消费需求从“有没有”转向“好不好”，2025年3月，“好房子”首次写入政府工作报告，要求适应人民群众高品质居住需要，完善标准规范，推动建设安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”，更好满足人民群众高品质居住需求；同年8月，党中央、国务院印发关于推动城市高质量发展的意见，明确要求系统推进“好房子”建设。各地据此出台配套政策，如上海出台住宅品质提升规划政策，将住宅品质提升以及城市品质提升等工作进行了有力结合；大连政策内容涵盖健康宜居、安全韧性、绿色低碳、智慧便捷、和谐美好五大维度，旨在推动住宅小区建设从“规模增长”向“品质提升”跨越式发展。
3、存量资产加速盘活，优化资源配置效率
2025年存量资产盘活成为供给端政策的重要发力点，政府工作报告明确提出“盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权”，这一政策突破了此前存量房收储在资金、价格匹配等方面的难点，推动存量资产盘活进入加速阶段。
在存量商品房收购方面，多地成立国有住房租赁公司作为收购主体，通过市场化定价方式收购存量商品房，转化为保障性租赁住房或人才住房。如临沂征集中心城区及县城范围内已竣工验收、未出售的商品房（包括住宅、办公楼、商业营业用房等）项目用作保障性住房；东莞则征集已建成存量商品房、纳入保交房攻坚战且主体已经封顶、剩余工程量不大且已明确具体竣工日期的在建未售商品房用作保障性住房。同时，存量用地盘活同步推进，各地通过土地整治、低效用地再开发等方式，挖掘土地供应潜力。如重庆允许有条件的存量商业办公用地功能性质合理转换、置换。推动不同产业用地类型合理转换，探索按新规划用途（房地产用地除外）以协议方式办理用地手续。
（三）长效机制：“市场+保障”双轨体系加速构建
2025年房地产长效机制建设取得实质性进展，政策聚焦“完善住房保障体系、健全房地产市场监管、推进房地产税试点”三大领域，推动行业从“高速增长”向“高质量发展”转型，构建“市场主导、政府保障、调控有效”的长效发展格局。
1、住房保障体系完善，强化民生保障功能
2025年住房保障政策以“扩大保障范围、优化保障方式、提升保障质量”为核心，进一步完善由配租型保障性住房（含公租房、保障性租赁住房）和配售型保障性住房构成的住房保障体系。随着多地保障性住房建设筹措任务逐步完成以及项目的入市，保障性住房政策重点内容也由供应方面向运营管理方面转变。
保障性租赁住房重点面向新市民、青年人等群体，租金一般低于市场租金。如广州保障性租赁住房以满足基本居住需求为原则，建筑面积不超过70平方米的小户型的套（间）占比不低于70%。市场性房源可以保障性租赁住房出租，租金应低于同地段同品质市场租赁住房租金。上海则明确应届毕业生在毕业两年内均可凭毕业证申请保障性租赁住房，组织筹集区位适中、优质优价的保障性租赁住房房源向应届高校毕业生供应。
配售型保障性住房一般实施封闭管理，主要面向具备户籍住房有困难且收入不高的工薪收入群体和城市需要引进人才等群体。多地针对配售型保障性住房出台了相关管理政策，如成都发文明确配售型保障性住房筹集方式、户型面积标准等；长沙则规定新建配售型保障性住房主要为成套住房，同时对于户型面积、保障对象、购买套数等提出了要求。
2、房地产市场监管强化，规范市场运行秩序
2025年多地加强商品房预售资金监管，通过政策优化和银行合作强化资金安全，防范烂尾风险。如成都要求开发企业在办理商品房买卖合同网签备案时，房屋预售资金应当按要求同步存入监管账户，入账金额应当达到个人住房或商业用房贷款最低首付比例；南昌则明确商品房预售资金监管期限自项目首次取得《商品房预售许可证》起，至项目所有可售楼栋完成房屋所有权首次登记、不可售楼栋完成工程竣工备案或交付使用为止。
在住房租赁监管方面，国务院公布《住房租赁条例》主要包括六大内容，概括起来即“一个总则、三类规范、监管与责任并举”的框架体系。其中“三类规范”主要涉及房东房客的租赁行为、租赁企业的规范、中介机构的规范。这也为各地的租赁市场监管提供了政策方向和依据。
二
房地产政策特征
总体来看，2025年全国房地产政策呈现出“精准性与差异化凸显、需求端与供给端协同、短期稳市与长期转型并重、政府引导与市场主导结合”四大特征，构成了逻辑清晰、协同发力的政策体系。
（一） 精准性与差异化凸显：“一城一策”深化落地
2025年，全国房地产政策最鲜明的特征之一是精准性与差异化的显著提升，“因城施策、分类指导”的调控思路得到充分体现，各地摆脱了以往“一刀切”的调控模式，根据自身市场供求状况、人口流动趋势、库存水平等因素制定差异化政策，实现了政策效果的最大化。
从城市层级来看，一线城市政策以“边际优化、稳中有松”为主，重点优化限购、限贷政策，释放改善性需求，同时加大高品质住房和保障性住房供应，既避免了市场过度波动，又满足了合理住房需求；二线城市政策以“全面放松、精准刺激”为主，除核心区保留有限限购外，全面取消其他限制性政策，同时通过购房补贴、税费减免等手段刺激刚需与改善性需求。
从政策发力点来看，各地精准聚焦自身核心矛盾，如库存过高的城市重点通过存量房收购等政策消化库存；人口流入较多的城市重点通过增加住房供应、优化住房结构等政策满足新增住房需求；房价波动较大的城市重点通过市场监管等政策稳定房价。这种精准化、差异化的调控模式，使得政策能够“对症下药”，有效解决了不同城市的个性化问题。
（二）需求端与供给端协同：构建供需平衡新格局
全国房地产政策突破了以往“重需求端刺激、轻供给端优化”的局限，构建了“需求端激活与供给端优化”协同发力的调控框架，通过需求端精准刺激与供给端结构升级的双向联动，推动房地产市场实现供需平衡，为市场长期稳定奠定基础。
需求端与供给端的协同主要体现在三个方面：一是需求结构与供给结构精准匹配，随着改善性需求提升，多地加大改善性住房用地供应，提升高品质住房供应比例，实现需求与供给的同步升级；二是短期需求刺激与长期供给保障协同，在通过购房补贴、税费减免等手段刺激短期需求的同时，加大保障性住房建设力度，完善“市场+保障”双轨供应体系，有效满足了新市民、青年人等群体的长期住房需求；三是存量需求释放与存量供给盘活协同，通过“以旧换新”等政策释放存量住房需求的同时，推进存量商品房收购、商办用房改造等政策盘活存量供给。
这种供需协同的调控模式，有效避免了以往单纯刺激需求可能导致的“供不应求、房价上涨”或单纯优化供给可能导致的“供过于求、库存积压”等问题，推动市场向“供需平衡、结构合理”的方向发展。
（三）短期稳市与长期转型并重：“短稳长改”双轨并行
全国房地产政策明确区分了短期目标与长期导向，构建了“短期止跌回稳、长期高质量发展”的双轨政策体系，既有效应对了市场短期下行压力，又为行业长期转型指明了方向，实现了“稳当前”与“利长远”的有机统一。
短期稳市政策聚焦“止跌回稳”核心目标，通过限制性政策优化、金融支持加码、购房成本降低等手段，快速激活市场需求，缓解房企资金压力，防范风险扩散。这些政策的密集出台使得市场快速呈现积极变化，市场活跃度显著提升。
长期转型政策则聚焦“高质量发展”核心导向，通过构建房地产发展新模式、完善长效机制、推动房企转型等手段，推动行业告别“高杠杆、高周转”的旧模式，进入“低利润、重运营”的新阶段。如2025年多地加速推进现房销售试点等结构性改革，加强房产税试点推广，引导房企向“存量运营、代建+资管”转型。
短期政策与长期政策的协同发力，使得行业在实现短期止跌的同时，逐步完成模式转型。如房企在短期获得融资支持缓解资金压力的同时，也面临着资金监管加强、高品质住房建设要求提升等长期约束，倒逼企业从“规模扩张”转向“质量提升”，从“开发销售”转向“开发运营并重”，为行业长期健康发展奠定了基础。
（四） 政府引导与市场主导结合：激发市场内生动力
全国房地产政策进一步明确了政府与市场的边界，构建了“政府引导、市场主导”的调控格局，既发挥了政府在风险防控、民生保障、市场监管等方面的主导作用，又充分激发了市场在资源配置、产品创新、需求满足等方面的内生动力，实现了政府调控与市场活力的有机统一。
政府引导主要体现在三个方面：一是风险防控的主导作用，政府通过融资协调机制、保交楼专项行动、金融风险监测等手段，守住了不发生系统性风险的底线，为市场稳定提供了保障；二是民生保障的主导作用，政府加大保障性住房建设力度，完善住房保障体系，解决了新市民、青年人等群体的住房困难，体现了房地产的民生属性；三是市场秩序的监管作用，政府通过规范房企销售行为、中介服务行为、二手房交易流程等手段，营造了公平竞争的市场环境，保护了消费者权益。
市场主导则体现在需求释放、产品创新、企业转型等方面，政府通过政策引导激活市场需求后，市场主体自主调节供需结构，推动产品升级与行业转型。如在需求端，消费者对高品质住房的偏好引导房企加大品质投入；在供给端，房企根据市场需求变化调整产品结构，从刚需产品为主转向刚需与改善产品并重，从开发销售转向运营服务；在资源配置端，优质房企通过市场化并购获取资源，存量资产通过市场化定价实现盘活，提升了资源配置效率。
政府与市场的良性互动，使得政策效果更加显著。如政府通过收购存量商品房转化为保障性住房，既发挥了政府在民生保障中的主导作用，又通过市场化定价方式保障了房企的合理收益，激发了房企参与存量盘活的积极性；政府通过出台高品质住房建设标准，引导市场向品质化转型，而房企则通过自主创新提升产品品质，满足市场需求，形成了“政府引导方向、市场落实细节”的良好格局。
三
中央房地产政策脉络
中央房地产政策围绕“短期止跌回稳”与“长期构建发展新模式”双核心，形成“需求激活—供给优化—要素保障—制度定型”的完整政策逻辑链，可总结为“目标锚定—全面攻坚—巩固深化—长效衔接”四个阶段。
（一）目标锚定期：定调全年方向，夯实民生与更新基础
政策以“顶层定调+民生补位”为核心，明确全年政策主线，为后续措施落地搭建框架，重点聚焦城市更新与住房消费两大领域。
1、城市更新：从“局部试点”转向“全国统筹推进”
1月3日，国常会首次将城市更新定义为“扩大内需的重要抓手”，指出其核心目标是“优化城市结构、完善功能、提升品质”，明确改造范围覆盖城镇老旧小区、街区、厂区、城中村四大类，同时提出“用地+资金”双要素保障——盘活存量低效用地、完善市场化融资模式以吸引社会资本，标志城市更新进入规模化推进阶段。政策强调 “问题导向与目标导向结合”，既要修复城市生态、完善基础设施，也要保护历史文化，避免“大拆大建”，突出“宜居、韧性、智慧”的城市建设要求。此后5月16日，中央出台《关于持续推进城市更新行动的意见》提出八大任务（既有建筑改造、老旧小区整治、完整社区建设、老旧街区/厂区/城中村改造、城市功能完善、基础设施建设、生态修复、文化保护），构建了“民生保障-功能升级-生态文化并重”的全维度更新框架，体现了从“补短板”到“促发展”的递进逻辑。
2、住房消费与保障：激活需求与补位民生并重
2月10日，国常会将“更好满足住房消费需求”纳入全国提振消费部署，提出通过“促进工资性收入合理增长、拓宽财产性收入渠道”提升居民购房能力，同时联动汽车消费形成“大宗消费升级组合拳”，明确“加大以旧换新支持力度”，间接拉动改善性住房需求。
2月18日，住建部在青岛召开现场会，要求加快配售型保障性住房轮候库建设，核心任务包括：出台统一管理办法（明确保障对象、准入/退出机制、轮候排序规则）、编制年度建设计划（匹配轮候需求）、完善信息系统（确保数据真实及时），重点解决新市民、青年人等群体“住房难”问题，从供给端补位民生短板。
（二）全面攻坚期：供需双向突破，“组合拳” 密集落地
这一时期进入政策“强输出”阶段，围绕“推动房地产市场止跌回稳”核心目标，从需求刺激、供给优化、金融支持、风险防控多维度出台细化措施，形成“全方位、立体化”调控格局。
1、需求端：降低成本+因城施策，释放刚性与改善性需求
3月5日，政府工作报告明确“持续用力推动房地产市场止跌回稳”，提出“因城施策调减限制性措施”（如放松限购、限贷），同时强调“加力实施城中村和危旧房改造”，通过民生工程间接释放住房需求；3月16日，《提振消费专项行动方案》进一步细化支持——允许专项债支持城市政府收购存量商品房用作保障房、落实房地产相关税收优惠、适时降低公积金利率，直接降低购房门槛与成本。
5月7日，央行等三部门推出“金融组合拳”：降准0.5个百分点释放长期流动性1万亿元、下调政策利率0.1个百分点；个人住房公积金贷款利率同步下调0.25个百分点（5年期以上首套房利率降至2.6%）；5月20日LPR年内首降，1年期/5年期以上分别降至3.0%/3.5%（均降10个基点），通过“政策利率+市场利率”双降，切实降低购房者融资成本，激活需求端活力。
2、供给端：盘活存量与优化结构，减少无效供给
3月5日，政府工作报告明确“合理控制新增房地产用地供应”，重点转向“盘活存量用地和商办用房”，赋予城市政府在“收购存量商品房”中“主体、价格、用途”的更大自主权，避免新增用地浪费；3月11日，自然资源部、财政部明确土地储备专项债常态化发行机制，区分 “自审自发”（11个发达地区及雄安）与“常规审批”两类地区，提高存量土地盘活的资金效率，缓解地方土地财政压力。
4月8日，财政部、住建部启动中央财政支持城市更新行动，对入选城市按区域给予8-12 亿元定额补助（东部8亿、中部10亿、西部/直辖市12亿），重点向超大特大城市及黄河、珠江流域倾斜。
3、风险防控：保交楼与房企债务双保障
3 月政府工作报告提出“发挥房地产融资协调机制作用”，5月央行等三部门明确“加快出台与房地产发展新模式适配的融资制度”，包括房地产开发、个人住房、城市更新等贷款管理办法。
4月25日，中央政治局会议要求“持续防范化解重点领域风险”，同步推进“地方政府化债”与“严禁新增隐性债务”，避免风险跨市场传导；6月13日，国常会提出“对全国已供土地和在建项目摸底”，通过“优化现有政策+提升系统性”，从供给端稳定市场预期。
（三）巩固深化期：制度补位与更新升级，强化市场稳定
政策聚焦“城市发展转型”与“租赁市场规范”，通过制度性文件补位短板，同时巩固前期政策效果，推动市场从“止跌”向“企稳”过渡。
1、城市发展理念转型：明确 “存量提质增效” 方向
7月14-15日，中央城市工作会议指出，我国城市发展已从“大规模增量扩张阶段” 转向 “存量提质增效为主的阶段”，提出“五个转变”：转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调。同时将“加快构建房地产发展新模式”“稳步推进城中村和危旧房改造”纳入“宜居城市建设”核心任务，从城市发展顶层设计中锚定房地产转型方向。8月15日，中央出台《关于推动城市高质量发展的意见》明确了加快城市发展方式转型和推动城市高质量发展的总体要求、主要目标和重点任务。
2、租赁市场制度定型：填补全国性法规空白
7月21日，国务院出台《住房租赁条例》，构建“总则+三类规范+监管责任”的完整框架：总则明确发展目标（促进租购并举）、鼓励措施（支持存量房产盘活用于租赁）；三类规范分别约束房东（禁止随意涨租、解约）、租赁企业（禁止“高进低出”“长收短付”）、中介机构（禁止虚假房源）；监管与责任方面，明确多部门协同监管机制与违法处罚措施，切实维护租户权益，推动“租购并举”制度落地。
3、存量盘活工具创新：REITs 扩围支持住房领域
9月12日，国家发改委发文加快“保障性租赁住房”等成熟资产类型REITs申报，同时探索“市场化租赁住房、养老设施”等新资产类型，通过资本市场工具盘活存量住房资产，形成 “建设—运营—退出”的闭环，为城市更新与保障房建设提供长期资金支持，缓解地方财政压力。
（四）长效定型期：规划引领与机制完善，锚定高质量发展
政策以“中长期规划”与“年度任务收尾”为核心，明确“十四五”收官与“十五五”开局的衔接，推动房地产从“短期稳市场”向“长期高质量发展”转型。
1、中长期规划定调：“十五五” 明确发展方向
10月23日，二十届四中全会公报将“推动房地产高质量发展”纳入“保障和改善民生” 体系。10 月 28 日《“十五五”规划建议》进一步细化三大核心任务：一是构建发展新模式，完善商品房开发、融资、销售等基础制度，建立“以人定房、以房定地、以房定钱”的要素联动机制；二是优化住房供给，“保障房覆盖工薪群体与困难家庭”+“因城施策增加改善性住房供给”，实现“保基本”与“提品质”并重；三是推动品质升级，建设“安全、舒适、绿色、智慧的‘好房子’”，建立“房屋全生命周期安全管理制度”，标志行业从“规模导向”彻底转向“品质导向”。12月中央经济工作会议提出，要着力稳定房地产市场，因城施策控增量、去库存、优供给，深化住房公积金制度改革，有序推动“好房子”建设。此后的全国住房城乡建设工作会议对“十五五”时期和2026年重点任务进一步予以明确。
2、年度任务收尾：资金与机制双保障
11月19日，财政部提前下达2026年中央财政城镇保障性安居工程补助资金566亿元，确保保障房建设“资金连续”，避免政策断档，同时要求地方加强资金监管，提高使用效率。11月21日，住建部全国城市更新推进会提出“四方面下功夫”，为城市更新“机制化运行”提供操作指南，一是规划层面，编制专项规划，建立“城市体检—更新”一体化机制；二是资金层面，构建“政府撬动+金融支持（长周期低息信贷）”的投融资体系；三是运营层面，通过 “功能转换、业态升级”激活存量价值，实现可持续运营；四是治理层面，推动“城市管理进社区”“物业服务进家庭”，强化基层治理。
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