明城墙巍峨矗立，老城南烟火氤氲，历史建筑沉淀时光……南京是首批国家历史文化名城，文化的厚重与都市的繁华相得益彰。2025年12月29日至30日，南京市十七届人大常委会第二十三次会议召开，会议对《南京市历史文化名城保护条例（修订草案）》（以下简称《条例（修订草案）》）进行了首次审议。这部从2010年以来施行了15年的条例迎来修订，拟建立预先保护制度、正负面清单制度，并将红色文化资源、工业遗产等新型遗产纳入保护名录，为南京从“抢救性保护”转向“预防性保护”、从“静态保护”升级为“活态传承”筑牢法治根基。
广纳民意集智聚力，多元建议融入草案修订
2010年实施的《南京市历史文化名城保护条例》为南京历史城区风貌管控、历史建筑修缮等提供了坚实保障，但随着国家顶层制度改革推进与城市建设提速，现行条例已难以适配新形势。
南京市人大常委会环资城建委相关负责人介绍，条例的修订旨在坚持保护优先、合理利用、传承发展，构建全域全要素保护体系，推动建立预先保护制度，创新保护利用路径，强化刚性管控与精细化管理，在保护中发展，在发展中保护，实现历史文化名城的高质量、可持续发展。
作为条例修订的起草单位，南京市规划和自然资源局成立了工作专班，开展基层调研，形成《条例（修订草案）》（征求意见稿）。南京市人大常委会环资城建委会同法制委、司法局、规划资源局采取“四位一体”的模式，先后赴玄武、秦淮、鼓楼等老城区开展实地调研，深入历史文化街区、历史建筑保护现场，听取意见建议。
委员会先后组织召开了行政相对人论证会，邀请开发建设单位、历史建筑产权人、运营管理企业等代表聚焦保护责任、活化利用等问题研讨；在秦淮区召开老城区立法专题座谈会，围绕老城风貌保护、人居环境提升、配套设施完善等议题听取各方诉求；召开专家论证会，邀请历史、文物、规划、建筑等领域专家提出专业建议，共收集意见建议80余条。部分建议经论证后吸收到了条例草案中，提交会议审议。
拟扩容保护名录，新型遗产纳入全域全要素保护
首次审议的《条例（修订草案）》共7章56条，分为总则、保护对象、保护规划、保护措施、传承利用以及法律责任和附则，充分体现了南京历史文化名城的保护需求与发展导向，既注重保护的全面性与系统性，又强调利用的合理性与可持续性，体系完整、机制创新、操作性强，呈现出六个方面的南京特色。
在保护范围与内容上，《条例（修订草案）》构建“全域全要素”系统性保护体系。拟强调对长江、秦淮河、宁镇山脉等名城山水环境，六朝、南唐、明代、民国等历代都城格局以及“襟江带湖”“龙盘虎踞”城址环境等的整体保护。同时，拟将红色文化资源、工业遗产、农业文化遗产、灌溉工程遗产、地名文化遗产等新型遗产类型正式纳入保护名录，形成全域、全要素、分层次的系统性保护体系，实现“点—线—面”的系统保护。
在保护机制上，《条例（修订草案）》强化“全链条全周期”的保护措施。拟建立健全从资源调查、认定、挂牌建档到规划、保护、利用的全链条管理机制。拟设立“预先保护”制度，对在城乡建设中发现和社会建议的具有保护价值但尚未列入保护名录的对象实施预先保护。拟明确退出机制，明确因保护不力使保护对象列入濒危名单或退出保护名录的程序和相关罚则。
拟建立正负面清单制度，激活活态传承新动能
《条例（修订草案）》鼓励“以用促保、活态传承”的保护利用方式，单设第五章“传承利用”，全面强化“在保护中发展、在发展中保护”的理念。拟在建立保护利用项目年度计划和活化利用正负面清单制度、鼓励多方参与，因地制宜改善居住类街区地段人居环境、创新政策支持，推动历史建筑和传统风貌建筑的活化利用、打造文化标识，强调文化价值的系统性阐释与展示等方面作出规定。
在协同治理上，《条例（修订草案）》健全“权责清晰”的协同保护工作机制。拟发挥市区两级文化遗产保护传承工作协调机构作用，进一步明确部门职责，形成保护合力。同时，将夯实属地责任，拟明确区、镇（街道）两级人民政府保护传承利用职责；拟建立保护责任人制度，明确各类保护对象的责任主体和保护责任。
为广泛凝聚社会力量，《条例（修订草案）》拟鼓励全社会广泛参与历史文化保护，明确支持企业、社会组织和个人通过设立基金、社会捐赠、参与经营等多种方式，投入到历史文化保护利用项目中，并可享受相关税费优惠和信贷支持政策。同时，拟支持高等院校、研究机构和志愿者等参与研究、保护与传承展示，探索培养专业人才队伍，提升保护传承工作的专业水平。
《条例（修订草案）》还体现“以人为本”的保护利用宗旨。针对保护范围内大量居民居住生活的现实，拟鼓励通过自我更新、公房腾退、私房收购等多元化方式推动活化利用。同时拟规定历史建筑保护责任人有权从有关部门获得保护、修缮、利用等方面的信息和技术指导。
通讯员 宁人宣 现代快报/现代+记者 卢河燕
（通讯员供图）
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