“十五五”时期是上海加快建设“五个中心”的关键阶段，优化营商环境不仅是落实中央精神的必然要求，更是上海在长三角乃至全国高质量发展中发挥引领作用的战略选择。本质上，这是一场从积累“制度资本”向培育“创新生态”的深刻转型，旨在为城市长远发展注入可持续的核心动能。回顾上海营商环境建设历程，可以发现其始终围绕全要素生产率提升这一主线展开，从简化流程、降低成本到2026年版方案强调“生态赋能”，呼应了全要素生产率从要素驱动向创新驱动转变的内在逻辑。
一、理论根基：营商环境是全要素生产率的“制度基础设施”
（一）新制度经济学视角：制度降低交易成本，提升配置效率
新制度经济学深刻揭示了制度对经济绩效的决定性影响。营商环境作为经济运行的核心制度载体，通过构建市场化、法治化、国际化的规则体系，有效降低制度性交易成本，减少市场活动中的不确定性，为各类生产要素的自由流动与高效组合提供稳定预期。
制度资本是指通过构建规范、稳定、高效的制度体系形成的 “无形资本”，是支撑经济社会持续发展的核心基础设施。其核心价值体现在降低交易不确定性、优化资源配置效率、激发市场主体活力三个维度，具体表现为市场化的规则框架、法治化的权益保障、国际化的对接标准等。在营商环境语境中，制度资本指的是上海持续推出1200余项优化举措积累的核心成果，包括“一网通办”的政务服务机制、公平竞争审查制度、知识产权保护体系等。这些制度不只是静态的规则文本，更是动态的效能载体，能持续为企业提供稳定预期，让要素流动更顺畅、创新活动更可持续，成为全要素生产率提升的重要支撑。
判断制度设计是否有效，关键在于制度资本带来的效率提升和收益增长，能否超过其运行的制度成本。上海营商环境改革中清理的“重复审批”“多头报表”等举措，正是剔除无效制度成本，让制度资本的增值效应充分释放。当制度资本足够雄厚时，会产生“引聚”和“涌现”效应：统一开放的制度体系能吸引更多市场主体集聚，形成产业生态协同，进一步摊薄单位制度成本，实现“制度资本越厚→制度成本越低→全要素生产率越高”的正向循环，持续涌现出新场景和高级功能，这也是上海打造 “综合成本优势”的重要逻辑基础。
（二）创新生态系统视角：生态赋能协同，激发创新涌现
创新生态系统理论强调，全要素生产率的提升不能依靠单一要素的孤立投入，而是依赖于多元主体在良性互动中形成的协同演化机制。营商环境恰恰是这一生态系统的“气候”与“土壤”，其核心功能在于促进企业、高校、科研机构、政府与社会资本等主体之间的非线性连接与深度协作。上海营商环境2026年版方案中提出的产业生态培育、开放创新场景、要素协同保障等一系列举措，正是基于生态思维的制度创新，旨在通过完善创新网络、强化知识溢出、促进跨界融合，使创新在互动中自然生长，实现全要素生产率的持久提升。
（三）战略匹配视角：营商环境支撑“五个中心”功能实现
所谓“大营商”，就是资源集聚、系统集成、改革联动、治理要素和生产要素在价值链上耦合在一起。上海建设国际经济、金融、贸易、航运和科技创新中心，每一项战略任务都需要与之相匹配的一流营商环境作为支撑。习近平总书记多次在重要场合强调，要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。市场化配置机制是经济中心高效运转的基础，法治化保障体系是金融中心稳定发展的底线，国际化规则对接是贸易与航运中心参与全球竞争的关键，而富有活力的创新生态则是科技创新中心的核心动力。优良的营商环境能够吸引并高效配置全球高端资源，促进各类市场主体公平竞争，使上海在全球价值链重构中占据主动，真正成为配置全球资源的战略枢纽。
二、内涵解析：全要素生产率导向的营商环境体系
（一）结构支撑：商业、政策与战略逻辑的有机统一
营商环境建设蕴含“商业逻辑—政策逻辑—战略逻辑”三层架构，三者协同作用，共同支撑全要素生产率提升。商业逻辑是基础，反映市场主体对效率、公平与安全的根本需求；政策逻辑是中坚，承担将国家战略转化为可操作制度安排的功能；战略逻辑是引领，确保营商环境改革服务于国家长远发展战略和城市核心功能定位。上海的成功在于实现三层逻辑的同频共振：将“资源配置效率最优化和效益最大化”的战略要求，通过公平竞争审查、要素保障机制等政策工具，转化为企业可感可及的营商环境，确保改革始终围绕全要素生产率提升这一核心目标展开。
（二）时代特征：生态化、协同化、精准化
上海以提升全要素生产率为核心打造营商环境，呈现三大鲜明特征：
一是生态化导向。超越传统“政策优惠”模式，转向构建如“空气、水、土壤”般的系统性发展生态，通过产业生态建设、场景开放、社会共治等，营造要素集聚、主体互动、创新活跃的生态网络。
二是协同化格局。形成国资、民资、外资协同发展的价值网络。国资发挥“压舱石”功能，民资担当“创新主力”，外资提供“全球链接”，三者优势互补、相互赋能。
三是精准化服务。建立以企业需求为导向的智敏感知系统。借鉴新加坡经验，构建不打扰企业、不侵入隐私的需求感知机制，实时捕捉市场情绪、企业诉求、技术变革趋势，推动政策供给与市场需求精准匹配，提升制度红利的直达效率。
尽管成效显著，但上海在提升全要素生产率方面仍面临若干深层挑战，比如要素配置效率有待提升，系统协同存在短板，生态融合度不足，外部环境压力增大等。因此，必须以提高全要素生产率为导向，持续深化制度创新、完善生态系统，以最高标准借鉴国际惯例、以最好水平服务经营主体、以最佳实践推进改革创新，着力破解要素配置、政策协同、产城融合等领域瓶颈，努力打造全球高端要素引力场与原始创新策源地。
三、四重平衡：上海优化营商环境的实践逻辑与路径深化
全要素生产率是上海营商环境的核心亮点与核心竞争力，也是各类市场主体纷至沓来的根本原因。从具体路径来看，未来需要在多重维度中把握平衡，既坚守改革底线又回应发展需求，既夯实制度基础又保持创新活力，通过 “对标与对接、稳定与应变、他律与自律、联通与适配” 的四重协同，构建更具韧性和竞争力的生态体系。
（一）对标世行体系与对接主体诉求：实现“国际标准”与“本土体感”同频
世行营商环境评估体系为上海提供了国际化的改革标尺，其聚焦的流程优化、效率提升、权益保障等核心维度，与全要素生产率提升的内在要求高度契合。在59个计分测评点中，上海有36个测评点位居第一梯队，其中32个测评点位居世界前十，22个测评点位于全球最优（排名第一），这正是对标国际规则、压缩制度性交易成本的成果。同时世行评估难以完全覆盖本土企业的差异化诉求，这要求上海在对标过程中更加重视对接经营主体诉求。
对接经营主体诉求是营商环境优化的根本落脚点。通过“处长讲政策”、12345涉企诉求分办机制等渠道，上海精准捕捉企业在融资便利、要素获取、政策落地等方面的痛点。例如，针对中小企业融资难问题推出“随申融”平台，针对创新要素转化不畅开放大科学装置，这些举措既呼应了企业实际需求，也弥补了国际评估体系的短板。未来需进一步建立“评估指标—企业诉求—改革举措”的转化机制，让国际标准为本土实践赋能，让企业特别是中小企业和普通民众清晰地感受到改革带来的红利。
（二）保持相对稳定与坚持动态适配：实现“预期基石”与“创新空间”共生
稳定的制度环境是企业安心经营的前提，也是制度资本积累的核心。上海连续多年推出营商环境行动方案，始终坚守“市场化、法治化、国际化”的根本导向，保持政策的延续性和一致性，让企业形成“政策不翻烧饼”的稳定预期。这种稳定不是僵化停滞，而是在核心规则、公平底线等方面的持续坚守，如公平竞争审查制度、知识产权保护体系等，为要素优化配置提供可靠保障。
动态适配是应对市场变化的必然要求。面对数字经济兴起、产业迭代加速等新趋势，上海需在稳定框架下灵活调整政策举措。2026年版方案中针对短剧、二次元等新业态明确监管分工，探索“容缺管理”“审慎监管”等模式，正是动态适配的生动实践。未来要建立政策“预调微调”机制，通过智敏感知系统捕捉市场变化和技术变革，在守住风险底线的前提下，为新生事物留足成长空间，实现“稳定预期”与“动态创新”的有机统一。
（三）职能部门刀刃向内与市场深化优化：推动“政府赋能”与“市场自治”协同
职能部门刀刃向内是营商环境优化的关键动力。上海通过“一网通办”改革、跨部门联合监管、基层服务提质等举措，持续破除体制机制障碍，降低制度性交易成本。例如，“一件事”集成服务减少企业办事环节，“无感监管”避免过度干预，这些改革本质上是政府通过自我革命释放发展活力，为市场主体松绑减负。
市场自身深化优化是营商环境提质的内生支撑。要引导企业强化合规建设、完善治理结构，形成良性竞争的市场生态；鼓励行业协会发挥桥梁作用，制定行业标准、化解企业纠纷，实现市场自律；推动龙头企业带动产业链协同，构建创新联合体，促进产业生态自我完善。政府与市场并非相互替代，而是形成合力：政府通过刀刃向内破除市场壁垒，市场通过自我净化提升运行效率，最终实现“政府有为、市场有效”的良性互动。
（四）强化资源可贸易与政策互操作：实现“要素流动”与“制度衔接”贯通
资源资产的可贸易性是提升全要素生产率的重要前提。上海依托“五个中心”建设，持续推动土地、资本、技术、数据等生产要素市场化配置改革，打破要素流动的区域壁垒与行业限制，强化要素跨领域、跨层级聚合能力。通过“标地营造”优化土地供给，以“随申融”平台激活资本活力，用数据跨境流动试点释放数据价值，让优质要素在更大范围高效匹配，为全要素生产率提升提供基础支撑。
政策的互操作性是保障要素高效流动的制度保障。上海着力打破“部门墙”“政策孤岛”，通过“惠企政策集成包”“跨部门同题共答”等机制，强化政策制定的统筹衔接与协同配套，避免碎片化带来的效率损耗。2025年12月的中央经济工作会议明确提出“建设上海（长三角）国际科技创新中心”。未来，要深化长三角区域政策协同，推动资质互认、标准统一、服务联通，让政策红利在更大区域内辐射释放；完善政策解读与落地指导机制，提升政策执行的一致性与精准度，确保企业清晰理解、便捷享受。通过要素可贸易与政策互操作的双向发力，让要素流动更顺畅、制度衔接更紧密，进一步放大上海的竞争合作效率优势。
（ 作者分别为上海前滩新兴产业研究院首席研究员；上海前滩新兴产业研究院院长、首席研究员）
原标题：《解·析｜上海营商环境建设的底层逻辑：以提高全要素生产率为导向》
栏目主编：王珍
文字编辑：王珍
本文作者：刘文富 何万篷
题图来源：解放日报记者 孟雨涵 摄
图片编辑：邵竞
编辑邮箱：shhgcsxh@163.com
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