资料图。本文来源：北京商报、中国国创会
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图为赵耀辉参加新经济学家智库研讨会发言。本文为新经济学家智库专稿，本文略有删改，转载请注明来源。
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提升农村养老待遇的根本之策：将补贴转为贴息、激励个人账户积累
武汉大学董辅礽经济与社会发展研究院
北京大学中国社会科学调查中心
一、背景：农村养老保险已然成为政府义务，急需正本清源
自2009年新农保制度建立以来，广大农村居民享受到了基本养老金待遇，这是中国历史上的一个里程碑事件。根据中国健康与养老追踪调查（CHARLS）2021-23年最新调查数据，98%的60岁以上农村户口居民已经领取养老金。但是，农村居民养老金水平非常低，城乡差距过大。
社保成为热点议题，并且在之后引发持续的讨论，很多专家和媒体呼吁大幅度提高农民社保水平。我们赞同大幅度提升养老金的主张，但是对于如何实现这一目标有不同看法。
社会面的呼声都是要求财政出钱提升社保，这跟新农保的设立初衷是不同的。新农保的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，本意是国家兜底，鼓励个人通过多缴多得保障老年生活。然而现实是个人缴费水平太低，按照目前绝大多数人的缴费水平，一个人即使缴费满15年，其养老金绝大部分（超过五分之四）来自财政全资的基础养老金，而个人缴费所支持的部分只占五分之一。政府成为养老金支付的主要责任方，导致了社会对政府的过高期待。
二、个人缴费水平为何低下
在讨论这个问题之前，有必要简要回顾一下农村养老保险制度的演变历程。我国曾经于1992年在全国范围推行过一个农村社会养老保险制度，俗称“老农保”，筹资模式强调“个人交纳为主，集体补助为辅，国家政策扶植”。这里的“国家政策扶持”指通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支来体现，然而由于绝大多数地区的集体经济无力支付补助，加上个人账户运营不透明、回报率低下、资金被县级政府大量挪用等因素，导致个人缴费积极性低下，基金积累水平极低，最终宣告终止。
有了这个教训之后，2009年起实施“新农保”时，政府决心下大力气提升农村居民参保积极性。一方面，财政直接补贴缴费（如2009年个人缴费100元，政府补贴30元，补贴率达30%）；另一方面，只要达到最低缴费年限（15年），60岁之后就可以免费领取基础养老金（2009年为每年55元）。
可见，为了吸引个人缴费政府投入了真金白银，但是十五年过去了，虽然参保率很高，但是个人账户的积累远未及预期。CHARLS数据显示，2011年，新农保缴费人群中超过72%的人选择了每年不超过100元的最低缴费档次。到2021-23年，尽管各地政府实行了多缴多补的阶梯化补贴，但仍然有60%选择了最低缴费档次。其结果是到最终退休时，个人账户对养老金的贡献微不足道。如果按照每年缴费200元，缴费15年，实际利息2%计算，60岁时每月个人账户部分只能得到30元，而目前基础养老金的全国最低标准已经达到143元。本应作为保底的基础养老金反而成为了养老金的主体，导致提高养老金的压力全部到了政府身上。
为什么个人账户没有起到应有的激励作用？一方面是补贴方式不合理。在现有的补贴方式下，参保人通过最少量的缴费“套现”领取基础养老金的资格，是最理性的选择。虽然缴费有相应的补贴，但是由于参保人对个人账户不信任，因此仍然选择尽量少缴。不信任的来源在于个人账户的资金掌握在地方政府手中，难免有被挪用、占用甚至剥夺的可能性。老农保就是前车之鉴。因此，提升个人账户的安全性和透明性以建立信任，并完善激励机制，应是下一步改革的要点。
三、如何使个人账户具有吸引力？
我国2022年推出个人养老金制度，作为养老金体系的第三支柱，为城乡居民养老保险个人账户安全、透明性改革提供了一个模板：个人账户投资基金的回报率完全由市场决定；个人有选择投资机构的自由；如果对投资机构不满意有携带资金转投其它机构的自由。这些要素最大化地保证了个人账户私有财产的属性，是建立信任所必需的。
城乡居民养老保险制度的出路在于进行第三支柱化改革，实现个人账户资金运作的透明，提升个人掌控力，以增强投保人对制度的信任。具体做法是，在目前由人社部管理的个人养老金账户平台上，设立居民养老保险账户入口。与个人第三支柱养老金同样，个人缴费直接在平台上操作，参保人自由选择账户中的资金交给谁管理，也允许参保者携带资金转投其它机构。
完善参保激励同等重要。一个好的制度要弱化百姓对基础养老金的依赖，增强自我储蓄的动机。为实现这一目标，国家可把对居民养老金的两部分补贴，即基础养老金和年度缴费补贴，全部转换为投资收益补贴。也就是说，在原有的市场投资收益的基础上，追加利息补贴。这个补贴看得见、摸得着，能够激励参保并鼓励多缴费。
贴息水平如何确定？我们先计算现有财政补贴的现值。基础养老金以目前财政每月支付143元的最低标准计算，剔除通货膨胀因素，其现值约 29,406元（60岁时期望余寿21年，折现率2%）；缴费补贴每年约40元，缴费15年的现值为706元。以上两项之和为30,112元，这是政府给每人的补贴额现值。我们再算用这些钱能够补贴几个点的投资利息。假如政策目标是吸引参保人每年投资4,000元，补贴2.0个百分点，利息补贴的现值只有30,684元，大致相当于目前政府对居民养老金的补贴现值。目前发达地区基础养老金水平更高，若将额外的财政补贴转为贴息的方式，能够支付的利息补贴水平和吸引的投资规模会更高。
进一步，我们再算每年4,000元缴费可以获得多少养老金。假设市场真实投资回报率为2%，最低投资年限25年，退休年龄60岁，余寿21年，那么养老金每月可达783元，这远高于贫困线（333元）和目前的大部分地区的农村居民养老金水平。因此，政府没有多花钱，只是改变了补贴方式，就可以实现养老金大幅度上涨。
通过贴息吸引个人账户缴费的做法，在国际上已有新加坡的成功经验。新加坡中央公积金计划为帮助低余额群体和老年群体，对账户中前 60,000 新元存款额外补贴1% 利息，对年满 55 岁以上的居民，前 30,000 新元还可再享额外 1% 利息补贴。
四、配套措施
以上改革有一个免费搭车的软肋，需要提前预防。对于一生都不缴费的人，如果他们可以无偿获得最低养老金（如低保），将对其他缴费者构成负面激励，严重时可能导致贴息政策失效。解决办法一是将贴息水平做递减处理，缴费较少的层次给更高的激励，保证每人都有一个最低水平的缴费。还可以允许其他家庭成员代替缴费并给予免税待遇。另外，对于年轻时即发生残疾者国家可代替其做最低水平的缴费。只要每个人都能够通过个人账户积累养老资金，还可以起到减少低保人群的作用。
中央和地方政府的关系也需要捋顺。目前，地方政府掌握个人账户，同时操作缴费补贴。当个人账户摆脱地方政府控制时，他们是否还愿意继续提供贴息补贴？一个可行的办法是，新缴费首先进入不受地方政府控制的个人账户，仅把中央财政补贴的部分拿出来转为利息补贴，同时逐步把现有的个人账户资金并入。地方政府补贴部分可以通过调整央地财政关系，逐步加入到贴息中。
综上，农村养老金改革的核心是通过引入市场机制运作个人账户，国家通过贴息鼓励多缴，强化个人养老责任，以个人账户积累实现农村老年人的养老保障。■
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