自然保护区条例（修订草案）审议通过专家解读：如何支撑自然保护地体系建设|湿地|生物多样性|自然保护区|自然保护地

国务院常务会议今天（9日）审议通过《中华人民共和国自然保护区条例（修订草案）》，以行政法规形式全面系统重构自然保护区的建设、保护和管理制度，更好地统筹了保护和利用的关系，为新时代高质量推进自然保护区建设提供更加有力有效的法治保障，是自然保护地领域一次承上启下的关键立法，标志着自然保护区进入高质量建设新阶段。

国家林草局介绍，自然保护区的保护对象，包含典型自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等，在我国自然保护地体系中，发挥着至关重要的基础作用。自然保护区条例的修订，如何为建立以国家公园为主体的自然保护地体系提供支撑？

云南会泽黑颈鹤国家级自然保护区

近日，位于云南曲靖的会泽黑颈鹤国家级自然保护区迎来越冬候鸟迁徙高峰期。成群的黑颈鹤、灰鹤在长海子、念湖等湿地栖息觅食，与远山近水相映成趣，构成一幅生动和谐的生态画卷。黑颈鹤是国家一级重点保护野生动物，云贵高原是它们的主要越冬地。每年10月，包含黑颈鹤在内的越冬候鸟就会来到保护区，直至次年3月底迁徙离开。保护区管护局局长肖良开介绍，长期以来，这里形成了黑颈鹤依赖传统农耕生产的独特人文生态景观，人鹤伴生已是这里的代名词。

肖良开：保护区内不但生活着两万多原有居民，还承载着233种近4万只越冬鸟类的栖息需要。原自然保护区条例规定核心区禁止任何人进入，这对于像我们这样保护对象依赖于原有居民农耕生产获得食物来源、长期与人类活动形成伴生关系的保护区来说，不利于统筹高水平保护与高质量发展关系。而修订后的条例规定了在自然保护区核心区可以开展的活动，并创新提出差别化管控，这相比以前有显著优化，为我们对保护区实行季节性分区和差别化管控提供了法律依据，能更好统筹高水平保护与高质量发展的关系，进而拓宽生态产品利用路径和渠道，促进“两山”转化。

安徽扬子鳄国家级自然保护区

和黑颈鹤一样，同为国家一级重点保护野生动物的扬子鳄，是一种变温动物，需要冬眠。在安徽扬子鳄国家级自然保护区，每当户外驯养基地水温低于10℃，就要启动扬子鳄越冬转场工作。野外扬子鳄则在自己修建的洞穴内越冬。保护区管理局局长章崇志表示，和会泽黑颈鹤国家级自然保护区一样，他们在发展中也面临一些瓶颈问题，比如保护区内原有居民生产生活受影响、扬子鳄栖息地修复受限等，亟须从制度上破解；而条例的修订，正是对这些时代课题与基层呼声的精准回应，为扬子鳄这一“活化石”的永续生存提供重要的法治保障。

章崇志：比如，条例为依法强化系统保护修复提供了依据，遵循“自然恢复为主、人工修复为辅”的科学原则。同时，条例将“生态保护、绿色发展、民生改善相统一”的理念制度化，让保护区内的社区居民能从绿水青山中切实获得收益，变“被动约束”为“主动守护”，真正构建起保护与发展的利益共同体。条例还进一步理顺管理体制、明确各方权责、强化执法监督，鼓励运用“天空地”一体化监测等科技手段，这将极大提升保护区管理的规范化、精细化与智能化水平。

江苏大丰麋鹿国家级自然保护区

如肖良开和章崇志所说，1994年施行的自然保护区条例，在加强自然保护区建设、保护自然环境和自然资源、维护国家生态安全等方面发挥了重要作用。但随着经济社会持续快速发展和美丽中国建设深入推进，自然保护区建设面临新的形势和任务，条例已不能完全适应实际需要，特别是我国全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设后，自然保护区的功能定位、管理体制、管控分区、管理措施、法律责任等亟须调整和完善。生态环境部卫星环境应用中心主任高吉喜表示，自然保护区是一个复杂的生态系统，必须综合考虑生态系统的价值、资源保护的难度、原有居民的环境依赖等因素，采取有针对性的分区管理措施，以实现不同区域管理的高度协调。

高吉喜：从国内外的长期实践来看，自然保护区实施分区管控是非常必要和科学的。原来的条例将自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区三类，这次条例修订将分区调整为核心保护区和一般控制区两大类，同时调整了原条例中禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、捕捞等过于机械的规定，以更好地保障原有居民和其他合法权益主体的权利。这种调整，一是使管理更加简约化，让普通民众更好地理解不同区域之间的差异，二是更加体现了以人为本的理念和实事求是的态度，与国际上倡导的社区共管理念相一致，有利于探索自然保护和资源利用新模式，实现生态为民、科学利用。

西藏羌塘国家级自然保护区

1956年，我国正式设立第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区，经过70年的发展，目前共建立各级各类自然保护区2600多处，包括珍稀濒危野生动植物物种、我国特有重要野生种质资源的天然集中分布区域，具有特殊保护价值的海域、海岛、海岸、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠，具有重大科学文化价值的地质构造、溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹。海南师范大学副校长徐基良表示，如此之多的类型，也意味着差别化管控的重要性。

徐基良：差别化管控源于对生态系统内在规律与人类活动影响及其相互关系的深度辨析，核心是打破自然保护地内部管理“均质化”的桎梏，根据生态价值敏感性、珍稀濒危物种分布、自然遗迹完整性和人类活动干扰程度等关键指标，实施更精准的功能分区。实施差别化管控的关键，在于推动多目标协同，不仅要维系自然生态系统的原真性，也需统筹考虑原有居民的权益、公众服务需求以及绿色发展。修订后的条例明确了可以实行差别化管控的情形，这是实现严格保护与合理利用平衡的核心治理举措，标志着我国自然保护地从传统“圈地式”的僵化管理，向基于科学评估、分区分类的精细化治理转变。

黑龙江呼中国家级自然保护区

当前，我国正加速构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系。今年1月1日，国家公园法正式施行，对国家公园的布局和设立、保护和管理、参与和共享、保障和监督等作了全面规定；而本次自然保护区条例的修订，则从国家层面以行政法规形式全面系统重构自然保护区的建设、保护和管理制度。国家林草局自然保护地管理司司长袁继明表示，条例的修订，是对我国自然保护区多年经验的系统总结与升华，为新时代自然保护区建设、保护和管理指明了方向，将与国家公园法协调一致，共同搭建起自然保护地法律体系的“四梁八柱”。

袁继明：继国家公园法颁布实施，自然保护区条例的修订是自然保护地领域一次承上启下的关键立法，是推动自然保护区实现规范化、标准化、科学化管理的法治保障。条例修订坚持问题导向、实事求是，坚持生态保护优先，统筹保护与发展，把党中央、国务院关于新型自然保护地体系建设的重大决策转化为制度规范，科学合理完善自然保护区保护管理制度，做好与国家公园法等有关法律法规的衔接，形成了制度合力，将更好保障自然保护区科学健康发展，筑牢生态文明建设根基。