导读
当城市发展从“增量扩张”转向“存量提质”，我们该如何重塑家园？中国城市规划学会深度对话多位城市规划学者，从理念变革、治理逻辑到实施路径，拆解“人民城市”的内涵。看他们如何解答城市从“比高度”到“比温度”的转向，剖析更新中那些“改与不改”、“新与旧”的真正难题。
本文字数：3508字
阅读时间：11分钟
原标题：策略与模式：城市更新一定要有远见、强基础、重民生
作者 | 展二鹏，中国城市规划学会城市更新分会委员、城市生态规划专委会委员，原青岛市规划局总工程师，原青岛中德生态园管委总规划师
国内外相关经验不断显示，基本概念、策略和模式，对于城市更新的成败，往往具有决定性影响。基本概念主要是对城市化发展阶段性特点、资源环境、城市更新目的以及保护发展中主要问题和对策的整体认识；策略和模式则是在既定经济社会发展目标和政策背景条件下，对建设主体、投资来源、开发时序、拆迁安置及招商引资等问题的实体性选择和机制安排。实践还证明，即使在相同的政策背景和基本概念指导下，具体实施策略和模式的不同，依然会产生明显不同的效果，并对城市可持续发展产生深远影响。
我国多年来的旧城改造或城市更新，主要是结合用地功能调整、基础设施建设以及大规模房地产开发，对中心城区进行整体拆迁、成片改造和高强度建设为主要特征的综合开发，对整体优化生态环境和功能布局，全面提高居民生活水平，持续完善公共服务和基础设施，具有重大带动作用，并培育产生了有经济社会综合影响的不同模式。同时要看到，在实体经济强大、房地产爆发式增长大背景下，也存在片面追求经济效益、公共服务配套及民生保障不均衡等问题；在如何保护历史文化、优化社会空间、促进经济社会协调发展等方面，也有明显反思空间；一些现代化社会治理问题，诸如低收入聚居以及大量所谓“低效用地”和“边缘化地带”等，或已成为当前城市更新，尤其是老旧小区改造必须面临的严峻挑战。
不同城市实践还显示，尽管有相同政策背景和规划引导，但不同的概念、策略和模式，对于城市更新及相关规划实施，尤其是当地民生改善与经济社会发展，必然产生不同影响。
问题是
为什么在同样的政策背景、规划理念以及类似资源环境甚至是在同一个城市中，却会形成明显不同的策略和模式？
究其根源，主要反映人们对城市发展规律、阶段性特点和重点问题的认知不足，以及在政策或决策层面对发展理念、方式根本转变的迟钝、曲解、抵制或路径依赖。单纯追求“GDP”经济效益以及政府形象的发展观，导致对人民群众基本需求、经济社会主要矛盾以及城市发展战略目标的漠视或“盲区”，更容易沉湎于脱离实际的“创意”和“赋能”，最终陷入大规模、一刀切和运动式的“怪圈”，以高昂代价换来难以运行和支撑的叠加困境，并不断失去高质量发展的机遇。
2025年7月的中央城市工作会议，再次强调“人民城市人民建、人民城市为人民”的内涵式发展理念，并基于对我国城镇化和城市发展阶段性特点的基本判断，确定了“五个转变”（理念、方式、动力、重心和方法）的战略导向和七项重要任务，提出了深刻把握我国城市发展历史方位等基本要求。以城市更新为抓手，全方位推进“以人民为中心”的城市规划建设，必须整体转变发展观念和方式，坚持有远见、强基础、重民生以及更加包容可持续的策略和模式，不断优化资源配置和社会空间布局，完善公共服务和基础设施配套，并善于应对各种挑战，构建高质量可持续发展的城市体系和战略格局。主要有以下七个方面：
1
把握好战略定位和实施重点。要深刻把握和适应城市发展的基本规律，明确经济社会发展及国土空间规划层面的定位，始终聚焦基本需求、焦点问题和长远发展，更加关注民生改善、社会就业、公共服务配套和基础设施完善，并持续强化绿色低碳、社会治理及包容可持续发展相关的基础性构建；
2
整体优化布局和结构。要始终关注功能布局和空间结构的整体优化，合理确定资源配置、公共服务和基础设施的空间布局，强化集约高效、公平正义和经济社会协调，主动并持续做好城市更新与产业发展、重点建设项目的结合，确保城市更新对构建现代化城市体系、促进和谐社会建设有持续的综合贡献；
3
因地制宜的创新与发展。要在珍惜并依托既有资源环境优势的前提下，瞄准现状问题，聚焦社会民生，积极跟随从大规模增量扩张向存量提质增效为主的转型要求，引进新理念、采用新方法，实现有需求、有特色、能自主、有内生动力的创新与发展；
4
更加注重存量优化。要始终坚持经济社会协调发展和历史文化传承的原则，在整体保护、社会开放、安全运行的基础上，积极改善社区环境和产业生态，同步优化实体和网络经济空间，促进社会就业，强化统筹治理，实现存量资源的整体优化和健康增长；
5
全面统筹与协同推进。要坚持包容、协调、可持续的原则，善于呼应地方及社区发展需求，全面统筹、有机更新，并强化战略规划与近期建设规划实施，做好城市更新与公共服务和基础设施建设的结合，不断实现城市功能、空间形态和支撑体系的全面优化；
6
适应多元化和网络化发展。要在确保社会公正、促进共同富裕的前提下，更加适应多元化、网络化的经济社会需求和发展趋势，实施政策引领、市场运作、社会参与均衡的投资、开发和运营策略，确保实现更加开放、包容、协调、社会化的可持续发展；
7
强化科学评估和机制建设。依托大数据及互联网支撑，开展跨学科的项目策划、立项审查、实施监督和综合评估，并统筹资源环境、现实需要和发展预期，建立完整、开放的数据库和具有动态调控约束能力的评价指标体系，引导发展理念、方式和动力的根本转变，促进科学和民主决策，创建富有地方特色并契合“中国式现代化”发展战略的模式。
综上，从我国近年来城市更新的总体表现和发展趋势看，注重绿色低碳、文化保护和社会参与的有机更新，已经获得广泛共识。与那些大张旗鼓、财大气粗、横扫一切却目光短浅的大规模改造建设相比，这种天女散花、润物无声、新旧融合、贴近民生、关注基础的有机更新，显然更加自然、集约、随和、包容和开放，也更加可行、可支付、有韧性和可持续。从空间规划、基本建设以及社会使用和治理的整体逻辑看，它们理应成为高质量可持续发展的新常态，也理应形成更加通常、更接地气、更富有内在生命力的策略和模式。
与此同时，也要正视并更加系统地解决城市化发展中的结构性和长期性问题：
1
一是前期城市化发展及其复合性积累导致的不充分、不均衡和不协调，例如高层住宅、新区早衰和贫困聚居等，以及大规模社会住宅建设中由于社会空间规划缺失导致的建设标准、公共服务配套和基础设施建设相关问题；
2
二是伴随老龄化、网络化和新全球化背景下的人口、产业和社会结构变化，以产权为基础的经济社会诉求，必将更加多元化并追求更深层次的社会正义和公众参与；
3
三是新型城镇化中的城乡关系也将发生结构性变化，并对人口分布、资源配置、基础设施建设以及社会管理和保障提出新要求。总之，城市更新必须同时对中心城区以及大城市周边的资源整合、结构优化和现代化发展，有持续、协同的带动作用和综合贡献。
做前进的经典，在回归中超越。城市是人类家园，更新与城市同在，最终都要回归人和生活。新时期的城市更新，一定要充分体现其应有的基础性、整体性、有机性和包容性，防止陷入新的大规模、低能效建造过程。城市更新不是为了让一切“更新”，而是要在合理利用资源环境，保护传承历史文化的基础上，让生态更宜人、生活更便利、社会更包容、就业更容易、公共服务更均衡、基础设施更完善，城市更加安全、文明和智慧，人民群众更满意、也更有尊严。这是全社会的共识和发展目标，也是检验我们是否能实现发展观念、发展方式根本转变的首要标识。当务之急是，要适应经济社会协调发展需要，强化存量资产的整合优化及合理使用，并在用地结构、资源配置、空间规划、城市运行和社会治理方面，有更加全方位的开拓和创新，规划建设宜居、美丽、韧性、文明和智慧的现代化人民城市。
供稿单位：中国城市规划学会城市更新分会
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