“十四五”规划《纲要》明确提出城乡融合发展战略，旨在破除城乡二元结构壁垒，通过生产要素双向流动与公共资源合理配置，推动工农互促、城乡互补、协调发展，而稳定的城市规划正是这一战略落地的核心支撑。作为城市可持续发展的蓝图，城市规划本应具备严肃性与稳定性，为市场主体提供清晰的发展预期。然而，在河北秦皇岛，一场持续15年的土地纠纷让民营企业秦皇岛经安房地产开发有限公司(以下简称“经安公司”)深陷“投资陷阱”——9.12亿元竞拍的184余亩土地因政府部门违规出让、规划随意变更、承诺迟迟不兑现等问题，从满心期待的发展机遇沦为难以挣脱的经营枷锁。
9亿拍地却收“毛地”，违规操作埋下隐患
2010年10月22日，原秦皇岛市土地收购储备交易中心(以下简称“原市土地收储中心”)挂牌出让位于秦皇岛市海港区光明路以北、大件路西侧原耀华国投三宗地块国有土地使用权，土地面积122981.68平方米(184.472亩)，用途为“居住用地(城镇住宅、配套商业用地)”，当天参加挂牌的企业包括经安公司等九家企业。同年11月10日，经安公司向原市国土局缴纳定金1.6亿元。次日，经安公司与原市国土局签订了该三宗土地的《国有建设用地使用权出让合同》，合同中规定，原市国土局必须在2011年4月30日前将该三宗土地交付给经安公司。同时经安公司缴纳了该三宗土地的出让价款87624.2万元以及契税、印花税、测绘费累计91187.1万元，并取得了《国有土地使用证》。
然而，到约定交付时间时，原市国土局并未依约交付土地。经安公司发现该三宗土地的拆除、清理工作仍未结束。经安公司先后于2011年4月30日、6月27日、7月1日，2012年3月29日、10月29日多次向原市国土局发出催告函。
据经安公司负责人透露：“在双方签订土地出让合同前一天，原市国土局局长宋占禹、原市土地收储中心高洪国等人涉嫌违规操作，将在竞拍时应交付给经安公司的‘净地’，在出让合同中却改成‘毛地’。出现这样的问题，或许是经安公司半路杀出，动了他人的‘奶酪’。”
当年有房地产公司拖欠土地出让金，原市国土局却先行交付了土地。经安公司依约支付了9.1亿元土地出让金，原市国土局却并未依约交付土地，延迟了两年多在第三个年头才交付。政商关系亲疏远近分明!
早在2010年9月21日，国土资源部联合住房和城乡建设部下发《国土资源部住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》(国土资发〔2010〕151号)。《通知》中明确规定，“土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得‘毛地’出让。”政府出让开发用地必须以“净地”形式进行，以“毛地”出让属严重违规行为。
在经安公司多次书面催促下，原市国土局承认违约。该项目用地因原市国土局未能按时完成地上附着物拆除工作，未能如约交付经安公司。2013年1月经协商后，双方签署《国有建设用地使用权出让合同变更协议》(国土出更2013第002号)，“将土地交付时间调整至2013年6月30日前，并重新约定开工时间至2013年12月22日前，竣工时间至2015年12月22日前，其余土地使用条件不变”。但事实上，直至2024年4月三宗地块上还有未拆除的旧配电室、旧热力管道等。
规划暗改隐瞒实情，“西港东迁”背后对民企权益的漠视
2013年7月，原市国土局将三宗土地交付经安公司。同年8月，经安公司将开发项目设计方案报送原秦皇岛市城乡规划局(以下简称“原市规划局”)，原市规划局在没有省市各级人大和政府审批文件的情况下，擅自以“西港东迁”为借口，口头通知经安公司停止报规。该局孙宝旗局长和戴利华总工以局部调整规划为由与经安公司“协商”修改方案。名为“协商”，实际上是若不按新规要求调整方案则报规不批，企业被迫多次修改方案，整整耽误了四年之久，错失了房地产销售的黄金时期。
据悉，“西港东迁”是秦皇岛市于2006年提出的港口功能调整战略。2008年，这一构想得到河北省高度重视，专门成立了秦皇岛港西港搬迁改造领导小组，随后启动东港地质勘察;2013年西港煤炭码头停运并启动搬迁工程;计划至2020年完成。但是这个没有形成过任何正式文件的“西港东迁”项目，却被个别人滥用，导致经安公司无法在约定的时间开工，按照原规划条件制定的开发项目设计方案无法实施。个别领导的井中望月，却使民营企业雪上加霜。
在原市规划局，相关部门负责人向采访者提供了涉及三宗地块的前后两份规划图。这位负责人介绍：“在2010年的规划图中，相互毗邻的三宗地块彼此完整，规划用途是‘居住用地’。但是在2013年变更后的规划图中，三宗地块所在区域被一条绿化带和一条道路贯穿，三宗地块因此被切割成了大小不一的六块，地块性质变更为‘商业用地’。”原市规划局认为，经安公司报送的设计方案符合2010年的规划，但是与2013年变更后的规划方案“出入较大”，因此无法获批。
经安公司负责人说：“原市国土局在2010年10月22日出让三宗土地时，依据的规划条件是原市规划局出具的秦规条〔2009〕145号《规划条件通知书》，该通知书的发出日期是2009年12月1日，有效期是从发出之日起一年，到2010年12月1日规划条件通知书已经无效。原市国土局对出让宗地的土地规划有续展义务，应保证在2011年4月30日交地时规划条件有效，然而原市国土局却没有履行这一义务。特别是在2013年1月21日签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》时，原市国土局更应该保证规划条件的顺利实施。”经安公司甚至质疑，原市国土局在2013年签署变更协议时，已经明确知情三宗地块规划变更、用地性质变更却隐瞒事实，仍以原规划、原用途等“其余土地使用条件不变”的方式签署了变更协议。
原市规划局负责人解释：“涉及包括三宗地块在内的区域规划方案制订工作，原市国土局作为辅助部门一直在参与，制订规划不是规划局一个部门的事情，他们(秦皇岛市国土资源局)也要派人参加相关会议，不可能不知情。”
事实上，近5年来，经安公司已经就该三宗土地的相关事宜与原市国土局多次协商，企业也提出了一些解决问题的方案，包括：土地置换、退地等。但是原市国土局一直拖而不决。
《会议纪要》成“空头支票”，规划调整致房地产错过黄金期
2015年后，经安公司在数年里多次向市政府及国土局、规划局等有关部门反映因土地出让及西港搬迁规划变更影响导致不能开工建设问题，要求解除出让合同，赔偿经济损失近5亿元。
直至2018年，终于引起秦皇岛市政府重视。市政府与经安公司多次沟通后，经安公司同意不再向市国土局等有关部门提出经济赔偿要求，但要求市政府在经安公司启动该项目开发建设时，在相关政策、审批服务方面给予支持。
2018年9月10日，秦皇岛市政府召集市有关部门召开专题会议。会议认为，经安公司在自身承受了直接经济损失的情况下，仍然对市政府给予足够的理解和支持，对经安公司提出的相关诉求，应本着“尊重历史、面对现实、积极支持、加快开发”的原则，在政策、审批、环境、服务等方面给予大力支持。
《会议纪要》说明了项目遇阻的原因：因该开发项目位于2013年市政府启动的西港片区城市设计和控规研究范围，规划对路网和用地布局调整较大，致使该项目未能按照规划条件实施。《会议纪要》议定八个事项给予经安公司大力支持，其中两项明确指出：“鉴于该项目2010年即已完成出让，且项目不能开发建设不是企业自身原因造成的实际情况，同意该项目按照市规划局于2009年12月1日颁发的规划条件通知书(秦规条〔2009〕145号)规划条件进行规划设计报批;鉴于企业没有按照原约定时间开工，属政府原因造成，由市规划局、市财政局针对以上实际情况，对企业提出的减免配套费要求按照取得土地使用权时的标准予以支持(住宅30元/m²，非住宅20元/m²)。”
经安公司负责人说：“会后，我公司执行会议纪要精神，缴纳了各项税费，包括土地使用税和城市基础配套费等。但截至目前，其他各项会议精神，此后几年里在经安公司各种请示、反复拉锯中还未完全落实。2018年11月28日，我公司将设计方案上报原市规划局。10日后，原市规划局以‘打通城市中心轴线，需局部调整规划’为由，要求我公司修改方案。仅此一项即又造成经安公司3600万元损失。”
所谓的“城市中心轴线”，是“西港东迁”项目的副产品，后来，“西港东迁”无果，“城市中轴线”也由实向虚，但这不妨碍它成为具体城市建筑项目的“拦路虎”。城市规划大事，在此却变成了肆意把玩的“儿戏”。
随着政府机构改革的深入推进，秦皇岛市政府将原市国土局与规划局等相关部门进行合并，于2018年12月26日，挂牌成立了秦皇岛市自然资源和规划局(以下简称“市自规局”)。
2019年1月21日，经安公司向市自规局提出异议。同年1月23日，市自规局以秦资规函〔2019〕25号复函提到：“出让用地范围内的40米宽的开敞空间用地仍为该项目开发建设用地，不存在占地补偿及日后开发问题。”
同年3月，经安公司将无奈妥协修改后的项目设计方案上报秦皇岛市行政审批局进行方案会审。会上，海港区城市管理局突然提出建设垃圾收集站的新要求，海港区环保局随之提出如果设置垃圾收集站，则必须进行环评，如建设垃圾收集站，应与规划的周围住宅楼间距不少于50米。由于市自规局对项目地块规划的多次调整，致使该项目已无足够空间建设符合要求的垃圾收集站，因此，该项目再次陷入停顿。
从2013年至2019年，也就是在国内房地产业最红火的几年里，这三块土地陷入漫长的休眠期，错过多次房地产开发的黄金时期。经安公司先后为此投入大量人力物力，造成巨大的经济损失，截至2018年4月，按合同约定原国土局应向经安公司支付违约金及交易损失赔偿金合计约10.06亿元。
经过几次市自规局的相关会议和复函之后，经安公司妥协了部分规划变更，直至2019年，经安公司才相继拿到正式的工程规划许可证及施工许可证。政府的这一番跨越数年的“大操作”，直接导致经安公司错过了房地产销售的最佳时期。
市自规局解读国土部《通知》，偷梁换柱推卸责任
今年4月25日，针对出让毛地且三宗土地捆绑出让、土地规划随意变更、市里议定的八项事项给予支持但至今仍未完全落实等问题，经安公司被逼无奈向中央媒体投诉，同时也向市自规局写信反映。
6月25日，市自规局作出《秦皇岛经安房地产开发有限公司依法分类办理情况》回复。文件指出：“该项目完成出让后，2010年12月2日，原河北省国土资源厅、 河北省住房和城乡建设厅转发了《原国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》(冀国土资发〔2010〕46号)，文件中首次提出‘不得毛地、捆绑出让’等要求。经核实，在该文件下发之前，国家和省、市均未出台不得‘毛地’‘捆绑’出让的政策文件。”
“鉴于以上情况，对于经安地产公司反映的‘毛地’‘捆绑’出让问题，我局认为：一是该地块为市级收储土地，土地权属清晰、无争议，补偿已经到位，符合‘净地’出让条件。二是该宗土地当时按一个项目进行整体规划和核提条件，按项目内规划道路分为三个地块，不属于捆绑挂牌出让。三是该宗地于2010年10月22日组织挂牌出让，2010年12月2日下发出台不得‘毛地’‘捆绑’出让的政策文件，土地出让符合当时的政策规定。”
市自规局回复上述三个观点撇清自己应承担的违约责任，对转发2010年9月21日国土资源部联合住房和城乡建设部下发的《通知》(国土资发〔2010〕151号)，在“毛地”“捆绑”概念上的理解存在很大偏差。
法学专家权威定论，原市国土局违约赔偿责任难逃
2025年7月21日，针对经安公司与原市国土局土地开发合同纠纷，在北京举办了专家论证会。参与论证的法学专家有：国家行政学院一级教授胡建淼、中国政法大学民商经济法学院教授李永军、原全国人大常委会委员扈纪华、北京大学法学院行政法教授王锡锌和刑诉法教授陈永生、清华大学法学院教授余凌云等。
专家团指出，秦皇岛国土局交付土地不符合法律规定，构成违法违约。依据2010年实施的相关调控通知，土地出让严禁“毛地”出让，须具备动工开发基本条件。双方2010年签订的三份《国有建设用地使用权出让合同》虽约定“现状土地条件”交付，但该约定违反当时部门规章强制性要求。2013年签订的变更协议虽调整交地期限，却未否定此前“毛地”出让的违约事实，相关责任仍需国土局承担。此外，原市国土局相关负责人明知法律政策却违规操作，导致当事人权益受损，涉嫌渎职需追究刑事责任。
延迟交付土地是原市国土局另一核心违约情形。经安公司2010年竞得土地后，按约缴纳1.6亿元定金及8.76亿元土地出让价款，累计付款超9.11亿元，但原市国土局未按合同约定于2011年4月30日前交地。经安公司五次发函催告无果，直至2013年三方协议确认因拆迁滞后未完成交付，2018年市政府会议纪要亦认可延迟交地事实。根据《民法典》规定，国土局未履行合同义务且经催告仍未改正，已构成严重违约。
关于赔偿责任，专家明确原市国土局需按合同约定执行。案涉合同约定，逾期交地每日按已付土地出让价款的1‰支付违约金，逾期超过60日受让方有权解除合同并索赔。从2011年5月1日至2013年6月30日逾期791天，仅违约金就达亿元级别。同时依据《民法典》，若约定违约金不足以弥补损失，经安公司可进一步主张土地出让金利息及预期利益损失赔偿。
综上，专家团一致定论，原秦皇岛市国土资源局违法交付土地且长期延迟履约，已构成根本违约，应依法依规向经安公司承担亿元级违约赔偿责任。市自规局相关负责人明知法律政策却违规操作，涉嫌滥用职权。
十五载光阴流转，9亿土地出让“毛地”变“陷阱”，经安公司的遭遇撕开了地方治理的溃烂伤疤。当“毛地”出让公然践踏国土部禁令，当规划图在“西港东迁”的幌子下肆意肢解企业权益，当市政府白纸黑字的《会议纪要》沦为推诿扯皮的遮羞布，这场持续十余年的困局早已超越个案范畴——它映照出个别基层将“依法行政”异化为“依利行政”的权力傲慢，将“营商环境”口号蛀空成欺商的讽刺注脚。(何正烈)
来源：网络
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