中经记者 方超 张家振 上海报道
作为推动城市高质量发展的重要抓手之一，城市更新成为2026年全国两会的热议话题之一。
2026年政府工作报告指出，深入推进以人为本的新型城镇化。坚持城市内涵式发展，优化现代化城市体系。高质量推进城市更新，稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造。
《中国经营报》记者注意到，在各地城市更新行动持续推进的背景下，县域城市的城市更新现状与挑战也受到外界关注。记者在采访中获悉，全国人大代表，浙江省湖州市安吉县天荒坪镇余村村党支部书记、村委会主任汪玉成建议，优化城市更新中央预算资金投向，助力县域城市更新高质量发展。
“通过优化中央预算资金投向、健全统筹机制、创新投融资模式及完善长效管理政策体系，可有效破解县域城市更新的发展制约。”汪玉成表示。
（全国人大代表，浙江省湖州市安吉县天荒坪镇余村村党支部书记、村委会主任汪玉成。受访者/图）
县域城市更新尚存难题
在多重因素影响下，城市更新的重要性正在不断提升。
“高质量城市更新是2025年确定的重要方向，政府工作报告中的表述由去年的‘持续推进城市更新’调整为今年的‘高质量推进城市更新’。”中指研究院分析认为，这意味着，2026年将是深化落实城市更新工作的一年。
汪玉成认为，我国城镇化率从2000年的36.22%大幅提升至2024年的67%。“城市更新已从过去的大拆大建转向以人为本、高质量发展的系统工程，成为推动城市结构、功能、品质全面升级的关键举措。”
在推进城市更新行动过程中，县域城市所扮演的角色也日益凸显。
“县城作为城镇化建设的重要载体，在连接城乡、促进区域协调发展中具有不可替代的作用。”汪玉成以安吉县举例称，“十四五”期间，当地对银苑小区（二期）、红枫苑等15个老旧小区实施改造，惠及居民及商户6824户，改造工作获群众广泛认可。
不过，在汪玉成看来，县域城市更新在中央预算资金投向上还面临诸多制约，亟须政策层面的优化支持。“当前，中央预算资金在城市更新领域的投向设置，对县域城市更新工作形成了明显制约。”
“资金申报的人口规模壁垒突出。”汪玉成分析称，根据《城市更新中央预算内投资专项管理暂行办法》，城中村改造、城市公共空间改造、老旧街区（厂区）改造等重点领域，仅针对常住人口300万以上的大城市。
据了解，安吉县常住人口约60万。汪玉成表示：“当地在这些领域的多元化探索因人口规模限制，无法享受中央预算资金支持，制约了县域城市更新的品质提升和功能完善。”
汪玉成进一步指出，县域城市还面临“申报项目在建成时间上制约性较强”“投融资模式的可持续性受限”等挑战。根据规定，中央预算资金补助比例最高不超过项目总投资的50%，剩余资金需地方财政保障。但县域财政实力相对薄弱，面临“项目规模小难以获得中央资金，项目规模大地方财政无力保障”的困境。
“社会资本引入渠道不畅，公共基础设施类项目（如管网更新）与经营性项目（如充电桩、停车场）的‘肥瘦搭配’模式缺乏政策支持，导致项目运营可持续性不足，易出现‘改造后再衰败’的情况。”汪玉成表示。
建立县域城市更新基金
面对种种挑战，县域城市在推进城市更新工作中该如何破局？
汪玉成建议建立县域城市更新中央预算资金专项申报通道。针对县城新型城镇化建设需求，建议住房和城乡建设部在城市更新中央预算内投资专项中增设“县域城市更新”子项。
“对常住人口规模不设限，将安吉县等全国宜居县城建设试点、新型城镇化示范县城纳入支持范围。”汪玉成建议，重点支持县域老旧小区改造、城中村改造（含县域内集镇城中村类更新）、老旧街区（厂区）改造等领域，参照现有大城市补助比例（最高50%）明确补助标准，破解人口规模壁垒。
汪玉成认为，构建以城市体检为基础的县域全域更新统筹机制很有必要。“上级部门在中央预算资金安排中，能够适当放宽项目建成时间的条件约束，更多地考虑项目的实际情况以及百姓的更新意愿，二者相结合，这样更加能让上级资金用得恰到好处。”
“目前，安吉县已完成系统性城市体检及复评，编制了全域城市更新规划，明确近远期改造规模、项目布局和资金需求。”汪玉成建议，住建部将城市体检结果作为中央预算资金申报的前置条件，实现资金和资源的高效配置。
除优化中央预算资金投向、健全统筹机制外，还需要创新县域城市更新多元化投融资模式。
“建议放宽中央资金申拨约束，鼓励社会资本参与。”汪玉成表示，县域城市更新项目在申报中央预算资金时，建议允许引入社会资本参与建设运营。对公共基础设施类项目与经营性项目的“捆绑”实施模式在政策中予以明确，例如将管网更新改造与收费新能源充电桩、智慧停车场等项目相结合，用经营性收益弥补公益性投入，减轻地方财政压力。
在汪玉成看来，还可以建立县域城市更新基金，由中央预算资金引导，联合地方财政、金融机构和社会资本设立县域城市更新专项基金，为县域城市更新项目提供长期、低成本的资金支持，破解项目融资难问题。
汪玉成表示，通过推行以上举措，可有效破解县域城市更新的发展制约，助力安吉县等县域建设成为国际化绿色山水美好城市，为全国县域城市更新提供可复制的“县域样板”。
（编辑：张家振 审核：童海华 校对：翟军）
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