21世纪经济报道记者 闫硕

基层医疗卫生服务发展再迎重磅政策支持。

3月16日，国家医保局、国家发展改革委、国家卫生健康委发布《关于医保支持基层医疗卫生服务发展的指导意见》（简称《意见》），围绕基金总额管理、定点管理、价格管理等明确提出14条具体措施，更好支持服务强在基层、促进改革举措落在基层。

基层医疗卫生机构是我国医疗卫生服务体系的“网底”，直接关系到群众的健康获得感。近年来，国家持续加强基层医疗卫生服务发展，党的二十届四中全会部署实施医疗卫生强基工程，“十五五”规划建议明确要求加强县区、基层医疗机构运行保障。

在一系列政策推动下，我国基层医疗事业快速发展。根据国家卫健委发布的《2024年我国卫生健康事业发展统计公报》，经过多年发展，我国医疗卫生体系相对健全，现有超104万所基层医疗卫生机构为老百姓提供日常的预防、保健、康复以及医疗服务，超525万名基层医务人员工作在基层一线。

资深医改专家徐毓才向21世纪经济报道记者表示，十多年前我国便把“保基本、强基层、建机制”作为医改的工作重心，经过多年深入推进，基层机构服务能力已经有很大的提升。当前，医保改革有序推进，牵引着医疗、医药协同发展和治理。但在基层，有些医保政策尚有瑕疵，不利于强基层，不利于分级诊疗，不利于紧密型医共体建设，也不利于实现医疗服务模式由“以治病为中心”转向“以人民健康为中心”。

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提高服务能力

加强基层医疗服务能力是“强基层”的关键所在。近年来，我国基层医疗服务能力显著提升。数据显示，截至2025年11月底，全国乡镇卫生院和社区卫生服务中心超过90%的机构都达到了基本服务能力标准，其中还有相当部分的乡镇卫生院和社区卫生服务中心达到了推荐标准。

为进一步提升基层医疗服务质量，《意见》以医保支付杠杆作用为牵引，立足支持提高基层服务能力，夯实基层医疗卫生机构群众健康“守门人”和医保基金“守门人”功能，明确医保基金用于基层医疗卫生机构的占比随着基层服务质效提高而逐步提升。

在具体措施方面，支持医保基金流向基层，明确基金保障渠道，稳定基层预期。优化医保基金区域总额管理，在保障基金平稳运行的基础上，通过优化总额编制结构，合理体现对基层的支持，年度新增医保基金可适当向基层倾斜。

同时《意见》提出，完善紧密型医共体总额付费，重点对医共体总额、绩效考核、结余留用等提出要求，明确结余分配要向基层倾斜；拓展基层机构定点覆盖，在合理规划定点资源配置基础上，及时将符合条件的基层医疗卫生机构纳入定点，医疗救助定点在乡镇（街道）层面至少覆盖1家基层机构。

徐毓才表示，在推进紧密型县域医共体建设过程中，医保基金总额预付是“牛鼻子”。相关部门认为应以年度基金支出预算为基础，结合历史费用数据，来确定年度总额预算指标。另有专家建议，以医共体服务人头的医保筹资总额为基础，对医共体进行打包付费。这种做法也有利于基层医疗的发展。

《意见》还鼓励基层用好价格政策开展适宜服务，推进适宜基层特点的支付改革，提高医保基金结算效率。其中包括，鼓励基层用好上门服务费、安宁疗护费、家庭病床建床费、互联网诊查费（复诊）等项目；探索适宜基层的门诊支付方式，鼓励探索门诊按人头付费与慢病管理相结合、加强基层门诊付费与家庭医生签约联动；实施医保基金清算提质增效三年行动，自2028年起，实现每年3月底前完成上年度清算。

对于“强基层”工作，徐毓才总结道，需构建多维度综合配套体系。未来医疗卫生财政投入应进一步向基层倾斜；健全留人、用人机制，解决人才“下不去、留不住、用不上”的问题；同步推进薄弱专科建设、上下级医院用药衔接；配套深化医保支付制度改革，完善基层病种支付等相关安排，为强基层提供政策保障。

强化分级诊疗

分级诊疗能够推动医疗资源合理分配，基层医疗机构在其中发挥着至关重要的作用。“十四五”以来，基层医疗卫生机构的诊疗量占全国诊疗量的比例一直保持在50%以上，全国超过90%的居民在15分钟之内都能够获得就近就便的医疗卫生服务。目前，全国93%的基层医疗卫生机构都已经能够提供儿科的诊疗服务。

为进一步引导患者就近在基层就医，《意见》在提升基层待遇水平、支持家庭医生签约服务、支持提高药品供应保障能力、提高基层医保便捷服务等方面作出了明确部署。

例如在提升基层待遇水平方面，加强门诊就医保障，职工医保普通门诊费用政策范围内支付比例不低于50%，居民医保门诊统筹主要依托基层医疗卫生机构开展，政策范围内支付比例不低于50%，鼓励有条件的地区向基层倾斜，支持基层对符合条件的慢病患者开具长期处方。

徐毓才指出，门诊医疗服务是镇村基层医疗机构的“主业”。目前，一些地方基层医疗机构的政策是普通门诊报销个人年度限额100元，报销比例为镇卫生院50%、村卫生室60%。但存在报销额度仅限本人使用、年底清零，加之报销流程繁琐、城镇职工门诊每次就医均设置起付线，仅超出起付线部分可按比例报销等问题，直接降低了参保群众门诊就医报销的便捷性。他建议优化报销政策、简化办理流程、取消不合理限制。

“医保还可以持续探索创新服务管理，让医保直接深入医疗机构直面病人开展医保经办服务，将医疗机构内设的医保科变为医保经办部门驻某某医院的医保服务处，包括人员、编制、工资、考核、管理整体划转。”徐毓才说。

《意见》也提出，提高基层医保便捷服务，支持基层经办站点配备终端设备、集成人脸识别技术应用，加快推进基层医疗卫生机构刷脸支付；鼓励有条件的地区推进医保经办“智能办”，可依托医保智能体为参保群众和基层医疗卫生机构提供24小时线上智能咨询。

在药品目录方面，徐毓才建议逐步放开基层用药限制，加快落实2015年9月国务院办公厅印发的《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》提出的“合理确定基层医疗卫生机构配备使用药品品种和数量，加强二级以上医院与基层医疗卫生机构用药衔接，满足患者需求”的要求。

随着相关政策落地见效，医疗卫生强基工程将持续推进，更好守护群众健康福祉。