准确把握“十五五”时期 推进乡村全面振兴的新挑战与新对策 ——贯彻落实2026年全国两会精神的 新思考
黄承伟
2026年的政府工作报告提出，扎实推进乡村全面振兴。坚持把“三农”工作作为重中之重，深入学习运用“千万工程”经验，提高强农惠农富农政策效能，进一步夯实农业农村基础、提升发展质效。明确要求，“毫不放松抓好粮食生产”“实施常态化精准帮扶” “持续推进农村改革发展”。“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化的关键攻坚期，也是乡村全面振兴从“重要进展”向“实质性进展”跨越的战略转型期。党的二十届四中全会精神、2026年全国两会精神、2025年中央农村工作会议精神、2026年中央一号文件及2025年中共中央、国务院印发的《加快建设农业强国规划（2024—2035年）》《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》为“十五五”时期推进乡村全面振兴提供了核心政策遵循，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年（2026—2030年）规划》将作出进一步安排。根据党中央、国务院的决策部署以及乡村全面振兴面临的新历史方位，“十五五”时期乡村全面振兴的推进逻辑、实践路径与保障体系都将发生深刻变革。这些变革必然给推进乡村全面振兴带来一系列新挑战，有效应对这些挑战，是贯彻落实2026年两会精神、高质量编制“十五五”农业农村规划体系的基础，是“十五五”时期推进乡村全面振兴、加快农业农村现代化的关键，也是新时代党实施乡村振兴战略的系统性思维与实践性智慧的重要彰显，是党对中国式现代化进程中乡村发展规律的深刻把握。
“十五五”时期推进乡村全面振兴面临新挑战
“十五五”时期，乡村全面振兴正处于从“巩固衔接”向“常态化推进”、从“补短板”向“夯实现代化基础”的关键转型期，推进乡村全面振兴的挑战，本质上是中国式现代化进程中城乡二元结构转型的必然产物，是“发展不平衡不充分”问题在农村领域的集中体现。其核心逻辑是：“十五五”转型期的关键期和转型期的“双重叠加”导致传统发展模式失效，而在新的发展机制完全建立之前，必然引发一系列结构性、制度性、阶段性矛盾。基于实地调研和文献研究，“十五五”时期推进乡村全面振兴面临的主要挑战，可以归结为以下几个方面。
安全底线从“过渡期”到“常态化”转型面临新的压力。首先，从确保国家粮食安全全局看，结构性矛盾突出。粮食产量连续稳定在 1.4 万亿斤以上，但供需紧平衡格局未变。种粮面临“成本攀升、价格波动”双重挤压，三种粮食平均利润率仅3.85%，远低于经济作物；农民增收对工资性收入的依赖度高，种粮收益的贡献率相对不足，农业经营净收入贡献率长期偏低，导致务农积极性下降，耕地抛荒风险上升。其次，统筹建立防止返贫致贫长效机制面临新难题。2026年起，帮扶从“过渡期”转向 “常态化精准帮扶”。脱贫地区基础薄弱，抵御市场、自然风险能力弱；部分脱贫人口存在“政策依赖”，内生发展动力不足；分层分类帮扶欠发达地区的政策体系需快速、精准落地，避免“一刀切”或 “撒胡椒面”。
产业振兴从“规模扩张”到“价值跃升”转型面临新的困境。一是产业链条短，附加值流失严重。多数县域产业“小而散”，农产品以原料形式外销，加工转化率低，一二三产业融合度不高。如粮食、果蔬等初级产品占比高，功能性食品等高附加值的深加工产品供给不足，难以满足消费升级需求。二是经营主体弱，小农户与大市场衔接不畅。新型农业经营主体（家庭农场、合作社）数量增长快，但规模小、管理不规范、抗风险能力弱；小农户在产业链中处于弱势，难以分享增值收益，“大农场进场与小农户让路”的矛盾凸显。三是农业科技与新质生产力融合不足。我国农业科技进步贡献率还远低于发达国家的水平；涉农企业研发投入占比不足3%，创新链与产业链脱节，智慧农业、绿色农业等新质生产力在农村渗透率低，区域差异显著。
城乡要素流动从“单向集聚”到“双向循环”的突破面临新难题。主要体现在：第一，土地要素改革的深层障碍。农村集体经营性建设用地入市范围、交易流程、收益分配机制不完善；一些地方宅基地闲置率偏高，退出机制不健全，进城落户农民的“三权”（土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权）有效变现难度大，既制约农业规模化经营，也影响农民财产性收入增长。第二，资本要素下乡的激励不足。农村融资难、融资贵问题突出，农业信贷门槛高、产品适配性不强，农村信贷不良率较城市高；社会投资主体下乡面临土地获取难、政策连续性不确定等顾虑，农业保险覆盖率区域差异大，风险保障不足。第三，乡村人才留存面临现实挑战。农村人口老龄化、空心化加剧，青年劳动力持续外流，懂技术、善经营的高素质农民缺口巨大；城乡公共服务差距大，教育、医疗等资源分布不均，城市人才下乡的职业预期不稳定、社会保障衔接不畅，难以形成“引得来、留得住、用得好”的人才生态。
老龄化与空心化使农村人口与人力资源发展面临新的双重挤压。首先，人口结构失衡。农业劳动力老龄化、女性化、低文化程度特征明显。农村中小学生源减少，校舍等公共资源闲置，公共资源配置效率低下。其次，人力资源积累相对滞后。农村劳动力中高中及以上文化程度占35.7%，职业技能培训不足，难以适应农业现代化和乡村新业态发展需求；农村人才培育体系不完善，培训内容与市场需求脱节，人才供给与产业需求错配。
乡村建设与公共服务从“硬件补齐”到“软件升级”转型面临新的挑战。一是基础设施的城乡差距与区域分化。农村基础设施仍不完善，道路、供水、供电、通信等硬件与城市差距明显，西部农村 5G 覆盖率、智慧农业渗透率远低于东部地区；农村改厕、垃圾处理、污水治理等人居环境整治仍有盲区，卫生厕所普及率比城市低20个百分点。二是公共服务的均等化难题。农村教育、医疗、养老等公共服务发展滞后，优质医疗资源下沉不足，城乡社会保障待遇差别较大，基本公共服务均等化任重道远。
乡村治理现代化从“传统治理”到“多元共治”转型面临新的压力。首先是治理主体与能力的不足。村“两委”班子年龄结构有待进一步优化，村集体经济薄弱，缺乏治理的物质基础；村民自治积极性不足，参与度不高，“内生治理”动力匮乏。其次是治理方式的数字化转型滞后。乡村治理数字化水平不高，传统治理方式难以适应人口流动、产业转型带来的新问题，如土地流转纠纷、新业态监管等。再次是文明乡风建设的长效性挑战。农村移风易俗任务艰巨，高价彩礼、大操大办等陋习仍存；文明乡风建设缺乏常态化机制，乡村文化振兴与产业振兴、人才振兴的融合不足。
区域协同发展从“整体推进”到“分类施策”转型面临新的适配难题。其一，东中西部乡村发展的绝对差距仍存。东部发达地区和中西部具备条件的大中城市郊区乡村率先基本实现农业农村现代化，而中西部欠发达地区、边远山区乡村基础薄弱，产业单一、基础设施落后、人才匮乏，与全国同步现代化的压力较大。其二，欠发达地区的分层分类帮扶挑战。脱贫攻坚过渡期结束后，帮扶对象从脱贫人口转向低收入人口和欠发达地区，需要构建差异化的帮扶政策体系；东西部协作模式需转型升级，从“输血式”帮扶转向“造血式”协同发展，应对区域发展不平衡的新问题。
政策与投入效能从“政策密集”到“效能最大化”转型面临新的需求。一是强农政策的协同性不足。强农惠农富农政策数量多，但存在碎片化、部门分割等问题，政策之间的衔接不畅，难以形成合力；部分政策针对性不强，对不同区域、不同类型乡村的适配性不足。二是资金投入的效率与可持续性问题。乡村振兴投入力度不断加大，但资金使用效率不高，存在“重投入、轻产出”“重建设、轻运营”等问题；社会投资主体下乡的激励机制不完善，政府投入与社会投资主体的联动不足，融资渠道单一。
应对“十五五”时期
推进乡村全面振兴新挑战的六项对策
从本质上看，“十五五”时期乡村全面振兴面临新挑战的应对过程，是一场深刻的发展理念与治理模式的变革。这就要求我们要跳出“就乡村论乡村”的局限，立足城乡融合发展的大格局，以系统思维破解结构性矛盾，以改革精神破除体制机制障碍，以创新理念激活发展动能，以民本思想回应群众期盼。解决好上述挑战，需要采取以下六个方面的综合对策。
坚守底线思维与发展思维的辩证统一，筑牢乡村全面振兴的安全根基。粮食安全与不发生规模性返贫，是乡村振兴必须牢牢守住的两条底线，也是应对一切挑战的基础。从逻辑上看，粮食安全是“国之大者”，其结构性矛盾的核心的是“收益与责任”的失衡——种粮比较收益偏低、成本攀升导致农民务农积极性不足，而粮食供需紧平衡的格局又要求必须守住产能底线，这就需要打破“重生产、轻收益”的传统逻辑，构建“产能保障+收益激励”的双重机制。既要通过新一轮千亿斤粮食产能提升行动、高标准农田建设、种业振兴等举措，夯实生产基础，稳定粮食综合产能；更要通过健全种粮补贴与价格联动机制、扩大农业保险覆盖面、推广“保险+期货”模式，让种粮农民获得稳定合理收益，实现“藏粮于地、藏粮于技”与“藏粮于民”的有机结合。而防止返贫致贫工作的核心，是破解“政策依赖与内生动力”的矛盾，随着帮扶工作从“过渡期”转向“常态化”，必须摒弃“输血式”帮扶的惯性思维，构建“监测—帮扶—退出”的闭环机制，既通过分层分类帮扶守住不发生规模性返贫的底线，更通过开发式帮扶、技能培训、产业赋能，激发脱贫人口的内生发展动力，实现“帮扶有度、发展有力”的良性循环。
以新质生产力赋能产业升级，破解乡村产业“价值链短、主体弱、融合不足”的瓶颈。产业振兴是乡村振兴的重中之重，也是破解人口空心化、资本外流等系列问题的关键抓手，其逻辑核心是实现“产业形态从初级到高级、利益联结从松散到紧密、发展动能从传统到新型”的转型。当前，乡村产业在响应消费迭代与拥抱技术革新方面，尚显适配性不足，陷入“原料外销、附加值流失”的低端锁定，而新质生产力的兴起，为产业突围提供了全新路径。从实践逻辑来看，一要推动农业与科技深度融合，打破“靠天吃饭”的传统模式，聚焦人工智能、物联网、生物育种等核心技术，推广智慧农业、绿色农业、生物制造等新业态，提升农业科技进步贡献率，让科技成为产业升级的“核心引擎”。二要推动产业链条重构，摆脱“一产独大”的产业格局，推进农产品精深加工，推动一二三产业融合发展，打造“生产—加工—流通—服务”的完整产业链，让农村从“原料基地”转变为“价值高地”。更重要的是，要破解“小农户与大市场”的衔接难题，避免“大农场挤压小农户”的现象，通过健全农业社会化服务体系、推广“保底收益+按股分红”的利益联结模式，让小农户深度融入现代产业体系，共享产业升级的增值收益，实现“强主体、兴产业、富农民”的有机统一。
深化城乡要素市场化改革，破除“要素单向向城集聚”的体制机制障碍。城乡要素流动不畅，是乡村振兴面临的根本性制约，其核心症结在于城乡二元结构下的制度壁垒，导致土地、资金、人才等优质要素持续外流，农村“沉睡资源”难以激活。破解这一难题，必须树立“城乡融合、双向循环”的核心理念，打破“城市优先、农村从属”的传统逻辑，构建城乡统一的要素市场体系。着力深化土地 “三权分置”改革，完善集体经营性建设用地入市规则，健全收益分配机制，让集体土地真正成为农民的“财产性收入来源”；探索宅基地自愿有偿退出机制，盘活闲置宅基地资源，既为农业规模化经营腾出空间，也让进城落户农民的财产权益得到保障。着力破解“融资难、融资贵”的痛点，既要加大财政支农投入力度，建立乡村振兴产业投资基金，更要创新金融产品与服务，推进农村信用体系建设，落实税费减免政策，引导社会投资主体下乡，形成“政府引导、市场主导、社会参与”的多元投入格局。着力构建“引得来、留得住、用得好”的人才生态，既要通过公务员招录倾斜、“三支一扶”等政策，吸引城市人才下乡；更要完善城乡社保衔接、职业发展保障等机制，解决人才下乡的后顾之忧，同时加强针对农民的技能培育，破解农村人力资源短缺的困境，让人才成为乡村振兴的“活水源头”。
统筹“硬件升级与软件赋能”，推进乡村建设与人居环境、公共服务、治理能力的协同提升。乡村振兴不仅要“富口袋”，更要“富脑袋”；不仅要“建得好”，更要“管得好”，其逻辑核心是实现“物质文明与精神文明、硬件建设与软件提升”的协调发展。乡村建设要持续补齐农村道路、供水、供电、通信等基础设施短板，推进数字乡村建设，实现城乡基础设施互联互通；学习运用“千万工程”经验，深化农村人居环境整治，聚焦改厕、垃圾处理、污水治理等重点领域，破解人居环境整治盲区，打造宜居宜业的乡村环境。以县域为单元，推进医疗共同体、教育共同体建设，推动优质公共服务资源下沉，缩小城乡教育、医疗、养老等公共服务差距，实现“基本公共服务均等化”的目标，让农村居民共享发展成果。推动治理模式从“传统管理”向“多元共治”转型，以党建为引领，选优配强村“两委”班子，健全村级议事协商机制，推进党务、村务、财务公开，激发村民自治的内生动力；加快治理数字化转型，运用大数据、人工智能等技术，提升矛盾纠纷化解效率，践行新时代“枫桥经验”；深化移风易俗，整治高价彩礼、大操大办等陋习，培育文明乡风，实现“治理有效、乡风文明”的良性循环。
坚持分类施策与区域协同，破解“东中西部绝对差距仍存”的发展难题。乡村振兴不是“一刀切”的统一推进，而是要立足村庄分化与区域差异，实现“精准施策、协同发展”，其逻辑核心是“尊重差异、因地制宜、优势互补”。要根据集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并四类村庄的不同特点，优化村庄布局，集聚提升类村庄聚焦产业升级与功能完善，城郊融合类村庄聚焦城乡要素融合与业态创新，特色保护类村庄聚焦文化传承与生态保护，搬迁撤并类村庄聚焦有序安置与后续发展，让不同类型村庄都能找到适合自身的发展路径。强化对中西部欠发达地区、边远山区的政策倾斜与资源支持，推动区域协作模式转型升级，通过产业转移、人才交流、利益共享机制，推动东部发达地区的资金、技术、人才与中西部地区的资源、劳动力优势相结合，打造区域协同发展的共同体，逐步缩小东中西部乡村发展差距，实现“全国一盘棋”的乡村振兴格局。
构建协同高效的政策体系与工作机制，提升政策与投入效能。要健全政策协同机制，打破部门壁垒，建立乡村振兴政策统筹协调机制，清理碎片化政策，制定分区域、分类型的政策清单，让政策更具针对性与可操作性，形成政策合力。要完善多元投入机制，建立财政支农资金绩效评价体系，强化资金使用监管，避免“重投入、轻产出”“重建设、轻运营”的问题；进一步激发社会投资主体参与的积极性，推行PPP模式，拓宽融资渠道，让资金投入真正发挥实效。要健全考核评估与监督保障机制，建立“底线指标+发展指标+满意度指标”的综合考核体系，实行差异化考核，将考核结果与资金分配、干部任免挂钩；运用卫星遥感、大数据等技术开展精准监督，畅通农民群众监督渠道，确保各项政策落地见效。
科学、有效应对好“十五五”时期推进乡村全面振兴的新挑战，不仅是贯彻落实2026年全国两会精神、编制好“十五五”时期“三农”领域发展规划、有力有效推进乡村全面振兴的重大举措，也是破解乡村发展困局的必然选择，更是推进中国式现代化的重要支撑——只有让乡村真正实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，城乡协调发展、农业农村现代化才能更加有力加快推进，国家发展根基才能进一步夯实，最终全面实现让全体人民共享现代化发展成果。
（作者系中国乡村振兴发展中心原主任、研究员）
来 源：《中国乡村振兴》杂志2026年第06期
总监制：姚卜成
监 制：韩世雄
编 辑：张琼文
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