导读
2026年3月12日，《中华人民共和国国家发展规划法》经十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过并正式施行。这是规划制度建设的重要里程碑，开启了法治引领保障国家发展规划战略导向作用的新篇章。为全面深入宣传贯彻国家发展规划法，中国城市规划学会特别邀请业内外权威专家学者，开展【发展规划法大家谈】系列专家解读活动。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。
本文字数：5474字
阅读时间：17分钟
作者 | 方创琳
中国城市规划学会常务理事，中国科学院地理科学与资源研究所二级研究员
2026年3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国国家发展规划法》（以下简称《国家发展规划法》，这部法律的出台，标志着实施70余年的我国以五年规划为核心的发展规划制度宣告终结，这对健全国家发展规划体系、落实国土空间规划体系、完善我国宏观经济治理体系、推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有重要的里程碑意义。国家发展规划从行政性政策转为立法制度，其核心在于赋予国家发展规划的法律地位，填补国家发展规划长期没有法规依据的空白，将大大强化国家发展规划编制与实施的权威性和规范性。《国家发展规划法》确立了国家发展规划的统领地位，明确了各级各类规划的关系，强化了发展规划编制、实施、监督的全链条法治约束。在《国家发展规划法》中并没有直接提到城市群等跨行政区域发展规划的编制，但提出国家统筹各级各类发展规划的编制，提出国家级区域规划要细化落实国家发展规划对特定区域提出的战略任务，京津冀等城市群发展规划作为特殊类型的区域规划，应该以《国家发展规划法》作为上位法依据，依法编制审批和实施，赋予其法律性、权威性和规范性，推进城市群规划编制与实施一体化，依托《国家发展规划法》促进城市群多维联动发展，依法建立城市群发展合作公约与规划执业制度，依法强化城市群高质量发展的资源环境刚性约束机制，依法建立城市群公共财政储备制度。通过《国家发展规划法》的保驾护航，实现城市群高质量发展与生态环境高水平保护的高度协调统一。
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以《国家发展规划法》为上位法推进城市群规划编制与实施一体化
我国城市群以占全国29%的面积，集聚了占全国75%的总人口和80%以上的经济总量，今天和未来都是国家高质量发展的核心区，在国家发展中占据着举足轻重的重要战略地位。城市群既是国家发展的重要组成部分，也是国家发展规划体系的重要组成部分，因此，国家发展规划法的所有条款都适用于城市群，城市群发展规划的编制、批准、实施及其监督全过程都应以国家发展规划法为上位法依据，都应符合国家发展规划法的相关法律要求。依法促进京津冀、长三角、粤港澳、成渝等跨省级行政区的巨型城市群发展规划的一体化编制与一体化实施，依法加强对城市群发展规划实施的组织协调，建立健全规划衔接、政策协同、监测评估和监督等机制，保障城市群发展规划有效实施。
《国家发展规划法》确定的国家发展规划包括发展环境分析、指导方针、主要目标指标、重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目、规划实施的保障等主要内容，同样地，城市群发展规划也包括上述内容，同时增加区域协调机制和一体化等内容，包括依法推进城市群产业发展与布局的一体化、区域性市场建设的一体化、区域性交通等基础设施建设的一体化、区域性环境污染联防联控联治的一体化、基本公共服务均等化的一体化等内容，依法实现城市群内各城市间的规划同编、产业同链、交通同网、金融同城、市场同体、城乡同筹、科技同兴、污染同治和生态同建。通过城市群发展规划的编制与实施，落实国家发展规划提出的重大目标、重大任务、重大工程和重大政策举措等，以《国家发展规划法》保驾护航，把城市群建成高度一体化和高质量发展的利益共同体和命运共同体。
《国家发展规划法》第十二条“编制国家发展规划应当坚持顶层设计和问计于民相统一，健全公众参与机制，鼓励社会参与”。这是依法推进“公众参与”规划的重要依据，城市群发展规划的编制同样要求通过互联网等途径广泛听取社会公众意见，采取多种方式广泛听取人民群众、企业事业单位和社会各方面的意见建议，“群”策“群”力，建“群”强“群”，把城市群发展规划编制成为人人知情、人人参与、人人监督的“阳光”规划和“透明”规划，形成全周期闭环管理与全过程人民民主有机结合的法治契约。
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依托《国家发展规划法》促进现代化城市群的多维联动发展
《国家发展规划法》第二十四条提出“国家统筹各级各类规划编制，加强规划间衔接协调。国家级国土空间规划、专项规划、区域规划应当依据国家发展规划编制，并按规定适时调整”。城市群发展规划作为一种特殊类型的区域规划，由国家发展规划总体统筹协调，依据《国家发展规划法》编制实施。《国家发展规划法》以宪法为依托，是国家发展领域的最高级别法律，国家专项规划和区域规划是国家发展规划的重要组成部分，规划编制与实施服从《国家发展规划法》，地方各级发展规划可依靠《国家发展规划法》编制地方发展规划条例并执行。城市群发展规划同样可依据《国家发展规划法》编制城市群发展规划条例并实施，促进组团式、网络化、现代化城市群的联动发展。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》的第九篇第二十九章明确提出：以跨区域跨流域大通道为基础，以城市群联动发展为载体，以体制机制协同为保障，推动区域间互融互促、互利共赢，拓展国内大循环空间，支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群。提升成渝地区双城经济圈发展能级，打造高质量发展重要增长极。推动长江中游城市群等加快发展。现代化城市群被视为新时期推动区域联动发展的重要载体，肩负着带动区域联动发展、形成联动发展新格局的重要使命，依托《国家发展规划法》加快推进现代化城市群的多维联动发展，要求城市群发展规划与国家发展规划在主要目标、发展方向、总体布局、重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目、风险防控等方面协调一致，实现国家发展规划与城市群发展规划的“上下”联动发展；要求城市群内各个城市在产业联动发展、基础设施联动建设、区域市场联动建设、环境污染联动治理、基本公共服务联动提升等方面实现“左右”联动发展；要求城市群与周边地区甚至全球各地在优质生产要素流动、交通等战略通道建设、物流贸易、资源共享等方面实现近远程交互驱动的“内外”联动发展。通过城市群的“上下”“左右”和“内外”等多维联动发展，带动更大范围区域联动发展，形成区域联动发展的新格局。
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依托《国家发展规划法》建立城市群发展合作公约与规划执业制度
长期以来，城市群发展规划的法律法规政策保障机制不健全，基本无法律保障，仅有个别省份开始尝试以地方立法的形式，赋予城市群规划的法定地位，如湖南省人大常委会于2007 年9 月29 通过了《湖南省长株潭城市群区域规划条例》。《国家发展规划法》的出台把城市群内城市政府间合作纳入了法制化轨道，从法律上明确了城市群发展规划的协调衔接与分工关系、编制与实施的行政主体，使城市群规划真正成为一种新的“制度”，为城市群内政府间合作提供了法规保障。
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一是依托《国家发展规划法》制定城市群各成员共同遵守的城市群发展合作公约，明确城市群内各城市政府间的合作政策，根据城市群各城市间合作的具体领域成立专门的执行机构，消除地方保护主义，切实提高城市政府间合作的执行力和公信力，强化城市政府间调控政策的规范化和法制化；
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二是依托《国家发展规划法》编制《城市群发展规划编制审批办法》，在办法中明确城市群发展规划编制的有关规定，包括城市群空间范围的界定标准、规划重点内容、资质管理制度与条件、禁止性规定、技术规范和要求、编制程序与公众参与、审批程序等；
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三是依托《国家发展规划法》编制《城市群发展规划管理条例》，明确城市群发展规划实施的有关规定，包括城市群规划实施依据、实施范围、实施主体、行政审批程序、资格及其条件、技术规范和要求以及处罚规定等；
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四是依托《国家发展规划法》助推城市群发展规划通过城市群国土空间规划、城市群专项规划等落地实施，有效调整和优化城市群地区的城镇布局和产业空间布局，促进产业和人口合理集聚，指导城镇总体规划、区域性专项规划、专业规划的制定和重大项目的选址布局，统筹协调区域内外、城市之间、城乡之间、城市和各项区域设施的关系，加强生态环境和资源的保护与合理利用；
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五是依托《国家发展规划法》尝试建立城市群规划执业制度。目前我国城市群规划编制工作比较混乱，大专院校，科研机构、企业公司、社会团体以及国外组织等都在参与不同类型和不同空间尺度的城市群发展规划、国土空间规划、以及产业规划、交通规划、生态保护规划等专项规划编制，为加强城市群规划编制单位的管理，规范城市群规划编制工作，保证城市群规划编制质量，可尝试建立城市群发展规划和城市群国土空间规划编制的执业制度，从事城市群发展规划和城市群国土空间规划编制的单位，应当取得城市群发展规划资质证书和城市群国土空间规划资质证书，委托编制城市群规划，应当选择具有相应资质的城市群发展规划和城市群国土空间规划编制单位，规划编制单位应当在《资质证书》规定的业务范围内承担城市群规划编制业务。
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依托《国家发展规划法》强化城市群高质量发展的资源环境刚性约束
《国家发展规划法》第十一条指出：“编制国家发展规划应当统筹考虑要素支撑条件、资源环境承载能力、财政承受能力和重大风险防范等因素”。这里的资源环境承载能力是指城市群地区资源与生态环境的供容能力、经济活动能力和满足一定生活水平人口数量的社会发展能力的有机综合体，由处于支持层的生态承载力和处于表现层的生产承载力和生活承载力三部分组成，简称城市群资源环境承载力，这是城市群可持续发展的重要组成部分，较高的资源环境承载力表明城市群具有较丰富的资源、较大的环境容量、较为适宜的人口规模以及较好的经济环境和较高的科技含量，体现出城市群具有较高的可持续发展能力。但几乎所有的城市群高质量发展都无一例外地面临着资源环境承载力刚性约束和资源环境保障程度低的挑战。这就要求在城市群发展规划编制与实施过程中，要充分考虑其资源环境承载能力，随时注重研究土地、水资源、能源和环境等影响城市群可持续发展的因素，关注城市群发展规划实施对资源与生态环境的影响，依法落实“以水定人、以水定城、以水定群、以地定人、以地定群”、对因城市群建设引发的生态环境变化进行动态跟踪监测，及时发现问题，及时治理污染和生态修复，确保实现人与自然的和谐发展。坚持集约高效利用资源和最大限度地保护生态环境的原则，依法以城市群资源承载能力和生态环境容量为前提，将城市群发展对资源环境的代价降到最低程度，将资源与生态环境对城市群发展的限制降到最低限度，同时依靠科技进步和新质生产力，提升城市群资源环境保障能力，实现城市群高质量发展与生态环境高水平保护的有机统一，将城市群建设成为资源节约型、环境友好型、循环型、紧凑清洁型、绿色生态型和富饶美丽型城市群。
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依托《国家发展规划法》建立城市群公共财政储备制度
《国家发展规划法》第二十五条指出：促进财政、货币、产业、科技、价格、就业、消费、投资、贸易、土地等政策协同发力，增强宏观政策取向一致性；第二十七条指出：“中央财政资金优先投向国家发展规划确定的重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目”。可见，无论是国家发展规划，还是城市群发展规划，都需要财政、金融等各类政策服从和服务于国家发展规划及城市群发展规划，通过公共财政的支持才能落地实施。但目前城市群大多数跨行政区，没有明确的行政实施主体，各城市可视为行政实施主体，但缺乏统筹协调机制，《国家发展规划法》的出台为城市群建立公共财政政策保障机制提供了法律依据。
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一是依法建立一个类似于欧盟理事会性质的城市群地区公共财政管理委员会，共同协调城市群的公共财政政策，共同行使城市群财政一体化的权力。
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二是建立城市群公共财政储备制度，募集城市群建设发展资金，专款用于区域性重大项目建设。借鉴欧盟经验对区域公共物品进行共建共享的经验，对城市群公共物品建设资金进行比例分担，如区域公共交通建设中，中央给一点，区域（因合作各方对公共交通有共享性）资助一点，对交通线经过的地方（因获益相对更多）地方政府应出一点。至于城市群地区共同财政来源，也可以借鉴欧盟的经验，可对增值税收入进行适当提成或按本地GDP 的一定比例上缴给城市群地区公共政策管理委员会，作为城市群内区域性重大建设项目的资金来源。同时建立城市群公共财政支出的监督体系。
*基金项目：国家社会科学基金重大项目（25ZD&094）；国家自然科学基金创新研究群体项目（42121001）
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