可诉性视域下文物和文化遗产保护
行政公益诉讼的实体审查标准
危 欢
江西省人民检察院
第八检察部
四级高级检察官助理
摘 要：可诉性是提升检察公益诉讼办案质效的关键，其精准规范适用有赖于实体性审查标准的规则构建。《文物保护法》明确授权后，文物和文化遗产保护行政公益诉讼的实践焦点，更多转向对可诉性基本要素实体审查的精准判断。最高检发布的典型案例客观反映了实践发展现状以及法律授权依据不完善、适格主体认定复杂等诸多现实困境，因而在推动完善制度供给的同时，可以探索构建以适格主体梯次认定、公益损害二元审查、行政机关履职复合判断为核心的实体性审查标准，为该领域司法实践提供具有可操作性的规范指引。
关键词：文物和文化遗产保护 检察公益诉讼 可诉性 实体审查标准
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在“高质效办好每一个案件”这一新时代检察履职办案基本价值追求的引领下，“可诉性”成为连接实体公正与程序正义、提升公益诉讼办案精准性与规范性的核心标准。它要求在实体上同时满足法律授权、适格主体、公益损害及违法行为等基本要素。然而，在文物和文化遗产保护这一兼具历史价值、文化价值与公共属性的特殊领域，上述要素的认定标准往往更为复杂。鉴于检察公益诉讼是实践先行的制度创新，立足于既有办案实践，从可诉性视角系统厘清并构建清晰、可操作的实体性审查标准，对推动该领域行政公益诉讼高质量发展具有迫切现实意义。
一、文物和文化遗产保护行政公益诉讼实体审查标准的实践分析
《文物保护法》第99条正式赋权前，在党的十九届四中全会和党的二十大部署要求下，检察机关一直将文物和文化遗产保护作为重点拓展领域，积累了大量实践经验。最高检通过发布第五十七批指导性案例和多批典型案例，总结办案规则，为办案实践提供类案参考。本文选取最高检发布的86件行政公益诉讼案例作为样本，结合可诉性基本要素进行分析。样本案例中磋商方式结案5件、制发检察建议62件、提起诉讼19件。
其一，从法律授权看，正式赋权前主要采取“借道”或者“依附”路径弥补法律授权困境，并呈现“等外”探索到“类法定化”“法定”演进。具体包括纳入“国有财产保护”“生态环境与资源保护”等法定领域，或拓展“英烈保护”授权路径，部分依据省级人大常委会出台的专项决定、决议开展工作。
其二，从适格主体看，被监督的行政机关主体多元、层级覆盖广泛、复合监督情形较多。监督对象主要以文物保护部门为主，约占比73%；此外还涉及地方人民政府或街道办事处、退役军人管理、住房与城乡建设（含城市执法管理）、生态环境、林业、交通等部门。办案中注重形成高效协同、齐抓共管的合力，办案同时监督多层级、多部门的情况较多；当公益损害问题涉及多个行政机关时，监督地方政府统筹履职。
其三，从公益损害看，注重对不同类型、不同等级文物和文化遗产的整体性和系统性保护。保护对象方面，多为不可移动文物且覆盖类型广泛。涉及历史遗址、古墓葬、石窟寺或石刻、传统建筑、农业文化和灌溉工程遗址及历史文化名城、街区、传统村落，抗战遗址、英烈故居、革命旧址、烈士纪念设施、烈士陵园、红色标语、散葬烈士墓等红色资源，以及非物质文化遗产。除了单一文物保护外，更加注重文化遗产的线性保护与系统保护。保护等级方面，对知名度高、保护等级高的文物和文化遗产保护监督力度不断增加，省级以上文物保护单位占比半数以上，部分案例同时保护多个文物或文化遗产。认定标准方面，更注重参考专家或者专业机构的意见。
其四，从违法行为看，监督事项涉及具体违法行为类型众多，更加契合加强本体保护与周边保护、抢救性保护与预防性保护的导向。具体包括文物保护单位未划定保护范围、未经许可在文物保护单位的保护范围或建设控制地带内建设工程、违法施工破坏文物或者修缮过程中破坏文物风貌、未纳入保护范围、违法转让不可移动文物、文物被违法改建或占用、产权人无力修缮致文物受损、烈士墓葬和烈士纪念设施管理不善以及周边环境破坏、安全生产（消防安全）隐患，等等。从检察建议或者磋商达成共识来看，基本上是督促行政机关依法查处上述违法行为，履行保护修缮职责等。行政机关履职认定的争议主要包括行政机关职责交叉、军地交叉管理、产权人或使用人无修缮能力、资金保障不足、审批流程复杂、施工周期长等。起诉案件中，因行政机关依法履职，检察机关撤回起诉3件；法院裁定终结诉讼4件；判决继续履职11件；同时判决确认违法与继续履职1件。
二、构建文物和文化遗产保护行政公益诉讼实体审查标准的现实困境
（一）法律授权的依据不完善
尽管新修订的《文物保护法》增设赋权条款，实现了向“法定领域”的关键跨越，但此项法律赋权仍存在明显不足。其一，《文物保护法》的保护客体仅是“文物”，而“文化遗产”是一个外延更广、内涵更丰富的概念。实践中，检察机关对具有文化遗产价值但尚未纳入法定“文物”对象的保护，处于“无法可依”或“依据不足”的状态，进而不得不继续借道其他法定领域。其二，非物质文化遗产保护亦尚无法律依据，且也很难将其纳入生态环境和资源保护、国有财产等法定领域。
（二）适格主体确定具有复杂性
1.法律法规修订不同步引发的权责错位。行政管理体制改革后，相关法律法规未同步修订，导致行政机关监管依据断层，进而形成监管真空。如机构改革后，核发“一书两证”等规划管理职能从住建部门划转至自然资源部门，住建部门保留了历史建筑等的确定和保护管理的指导、监督职能。但《城乡规划法》《历史文化名城名镇名村保护条例》等却没有同步修订，同时自然资源部门一般也不掌握相关名录，易在不知情时批准破坏性建设。法律滞后导致“管审批”与“管保护”的权责分离，致使检察机关在确定监督对象时法定依据不足。
2.监督事项多元导致出现“九龙治水”局面。《文物保护法》明确文物保护部门、地方各级人民政府及县级以上人民政府有关行政部门均负有相应职责，宏观责任规定下未细化具体职责的划分，也缺少对各行政主体保护不力的责任承担规定，不同部门的职责可能存在重叠或模糊地带，容易因意见不一、协调不力而导致监管漏洞。
3.行政执法权下沉导致阶段性治理困境。以行政处罚为核心的行政执法权下沉改革正处于探索推进中，但是目前对下沉的法律性质、模式及权限范围均缺乏统一规范。实践中，各地采取委托、授权、派驻等多元方式，下放事项与内容亦不尽相同。加之职能部门与乡镇街道之间的职责边界模糊，导致检察机关在认定监督主体以及确定监管职责时更为复杂。
（三）公益损害认定缺乏可操作性
《文物保护法》将公益损害可诉的范围限定于造成文物“严重损害”及“存在严重损害风险”，但仅有原则性规定。最高检印发《文物保护领域检察公益诉讼办案指引（试行）》（以下简称《办案指引》）虽进行了细化，仍呈现抽象化与概念化特征。
1.标准抽象模糊、不可量化。《办案指引》将“文物等级、损毁程度、修复难度以及历史、艺术、科学价值影响”作为认定“严重损害”的核心要素，并将“公益重要性、风险转化可能性、损害紧迫性与后果严重性”列为判断“严重损害风险”的参考因素。上述要素本质上属于定性描述，缺乏清晰的量化尺度。如“修复难度”如何分级？“历史、艺术、科学价值影响”达到何种程度可视为“严重”？标准不可量化极易导致办案实践中的主观性以及差异性。
2.立案启动标准模糊。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第28条，检察机关须在立案前初步调查公益损害事实。而“严重损害”或“严重损害风险”的判断常依赖专业鉴定与评估，难以在立案阶段完成精准认定。若将立案门槛设定过高，要求初步调查阶段即达到接近实质性审查的证明程度，容易最终导致“低程序效率”的困境。此外《办案指引》第3条将“违法行为轻微、公益损害较小且能够及时整改”排除在立案范围之外，但对“移送线索”后行政机关是否依法履职，缺乏有效的跟踪监督机制。
（四）行政机关依法履职标准认定模糊
对违法行为要素的判定核心是明确行政机关依法全面履职的判断标准。实践中，由于文物和文化遗产保护的复合性及专业性，对依法全面履职认定标准的争议较大。
1.“等级差异—事权分层”结构导致履职认定更为复杂。文物保护按照“属地管理、分级负责”原则，不同分级的文物和文化遗产的核定管理、资金申请、修缮审批等都有所差异。行政机关常以修缮方案需上级审批、资金未到位等事由，主张存在“客观履职障碍”，导致对行政机关履职认定趋于复杂化。此外，文物修缮需遵守“最小干预”“不改变原状”等技术标准要求，客观上对检察机关履职构成专业壁垒。
2.产权复杂与利益交织导致履职认定需要综合权衡。文物和文化遗产保护往往涉及私人产权问题。《文物保护法》第32条虽规定非国有不可移动文物的修缮责任由其所有人承担，但因维护成本高、专业要求严，所有人履行意愿普遍不足。对政府“给予帮助”的具体内容、能力认定标准、责任层级及费用追偿程序等关键问题亦未明确，形成缺乏约束力的“软法”状态，难以有效督促各方履职。此外，不少案件涉及经济发展、历史遗留以及民生问题，检察机关需在履职中综合权衡多重价值。
三、确定文物和文化遗产保护行政公益诉讼实体审查标准的路径探索
（一）推动完善相关制度供给
根据《立法法》第8条，诉讼制度系法律保留事项，只能由法律进行规定，所以文化遗产保护公益诉讼制度的建构需要通过完善相关法律予以支撑。除了继续完善《非物质文化遗产法》等相关法律赋权外，也可以按照十四届全国人大常委会立法规划的要求，积极推进《历史文化遗产保护法》的立法工作。目前《检察公益诉讼法》正在推进，在征求意见稿中，相关条款中采取列举式的方式将文物和文化遗产纳入法定领域。对于与行政体制改革职权配置不同步、不配套的法规，也应当尽快启动法律法规修订工作。此外，还应在配套规章及司法解释中明确具体保护范围，私有产权文物保护中行政机关职责分工、所有人和政府及其职能部门义务与责任协调等内容。
（二）明确适格主体的梯次认定规则
文物和文化遗产保护具有复合属性，检察机关应全面调查不同类型的公益损害，厘清行政机关的监管职责，统筹考虑审前程序和诉讼程序不同阶段确定被监督的对象。其一，审前程序阶段，当公益损害涉及多个行政机关在不同环节或内容上负有监管职责时，可对“负有法定职责”的主体作广义理解。凡权力清单、部门规章或“三定”方案规定负有行政命令、许可、处罚、资金或统筹职责的，可一并列为监督对象，也可以监督具有统筹协调职责的人民政府或相关职能部门。对跨级别、跨区域的案件，若上级主管部门掌握实质审批权，属地政府承担日常巡查、配合执行等职责，二者在“行为—结果”上关联紧密，亦可一并监督。当被监督主体为乡镇或街道办事处时，要充分考虑行政执法权下沉等情况，查清其实际执法事项、赋权内容及其与职能部门的关系。其二，诉讼阶段，应依据“公益保护最大化最优化”原则，以解决问题为导向确定被告。对同一事项均具有明确监管职责的行政机关，可探索作为共同被告提起诉讼；对仅具有协助或者概括性、抽象性监管职责的行政机关，则应审慎判断其诉讼必要性。
（三）构建公共利益损害的二元认定规则
文物与文化遗产的损害集中体现为历史、艺术、科学等公共性价值的减损，具有无形性、潜在性与不可逆性等特征。可以探索建立层次清晰、衔接有序的损害认定规则标准，从实体与程序两个维度协同推进。其一，实体层面，依据文物或文化遗产保护等级、权属性质、数量等对典型损害情形进行分类与量化，或通过“列举+兜底”及否定列举方式，明确“严重损害”及“严重损害风险”的认定标准，形成可操作的指引。其二，程序层面，确立阶段性递进审查模式。在线索评估与立案阶段可适当放宽认定标准，经形式审查认为可能存在公益损害即可立案。立案后，则需强化调查取证，采取与行政机关磋商、委托专业机构鉴定、专家论证等方式，全面评估损害程度。同时，需完善公益损害较小案件线索的移送与反馈机制，对行政机关未依法处理的，可依法立案办理。
（四）确立行政机关履职认定的复合审查规则
对于行政主体“违法行为”要素的判断，需避免仅以文物或文化遗产是否修复到位为标准，应综合行政机关的法定职责来源、客观履职可能性和履职尽责标准等，探索构建层次化的复合审查标准。其一，应恪守行政权优先原则，充分尊重行政机关的首次判断权与专业裁量权，重点审查履职程序的合法性、及时性与必要性。其二，区分履职情形予以认定。已依法启动履职程序、措施正当，但因工程复杂、季节性施工限制或资金拨付、审批流程、技术论证周期长等合理客观原因尚未完结的，根据行政机关申请，应给予行政机关合理的履职宽限期。对因不可抗力或技术限制导致文物或文化遗产灭失或核心价值不可逆丧失的，应重点审查其是否已穷尽履职手段。对于明示或默示拒绝履职、无正当理由逾期未启动任何实质程序的，应认定为未依法履职，并进入起诉审查程序。其三，完善专业协同和规范指引。针对修复可行性、方案合理性等专业争议，可引入第三方专家或专业机构参与。检察机关可以与行政机关联合发布指导意见或典型案例，对履职标准、免责事由、合理期限等，逐步统一审查标准与裁量尺度，构建具有共识基础的履职认定规范指引。
*本文刊登于《中国检察官》杂志2026年2月（司法实务版）
（图文来源于“中国检查官”，侵删）
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