发展规划法大家谈 | 陈越峰：从法律性质、作用方式与合法性三方面解读《国家发展规划法》|合法性|国家发展规划法|城市地下空间|城市规划|法律|陈越峰

导读

2026年3月12日，《中华人民共和国国家发展规划法》经十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过并正式施行。这是规划制度建设的重要里程碑，开启了法治引领保障国家发展规划战略导向作用的新篇章。为全面深入宣传贯彻国家发展规划法，中国城市规划学会特别邀请业内外权威专家学者，开展【发展规划法大家谈】系列专家解读活动。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

本文字数：2012字

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作者 | 陈越峰

中国城市规划学会规划法律与制度学术专班委员，华东政法大学法律学院副院长

今年全国人大会议审议通过了《中华人民共和国国家发展规划法》。陈越峰教授通过视频解读的方式，从发展规划的法律性质、作用方式及合法性三个维度，对该法进行了深入解读。

发展规划的法律性质

发展规划是调整国民经济和社会发展的综合性规划。从行政法视角看，它一般被视为一种行政规划。一方面，其组织编制与实施主体为国务院；另一方面，其内容主要涉及行政职能及相应事务。

发展规划具有目的导向性、手段综合性、裁量广泛性和程序规范性等主要特征。它所调整的事务，既包括国家宏观经济与社会发展的重大事项，如国家重大战略任务、重大政策举措和重大工程项目，也涵盖影响每个人发展的微观经济社会事务。例如，近期全国各大高校举行的研究生复试，其招生计划数以及本科生招生计划数，均依据发展规划所确定的年度计划制定。

对于发展规划及年度计划，如有意见或建议，通常应在编制与实施过程中通过法定途径提出。那么，能否就发展规划申请行政复议或提起诉讼？根据现行法律规定，不可以。原因在于，发展规划对公民、法人及其他组织权利义务的调整，尚未达到针对特定主体权利进行具体调整的程度。

发展规划的作用方式

我国实行社会主义市场经济体制，市场在资源配置中起决定性作用，同时要更好发挥政府作用。发展规划正是更好发挥政府作用的一种方式，它与计划经济时代的计划有所不同。一方面，其调整的事务范围不再事无巨细；另一方面，其调整内容也相对宏观。

发展规划主要在以下领域和事务上发挥调节与引领作用：市场难以有效调节的领域、市场调节结果不公正的领域，以及不能交由市场调节的事务。例如研究生招生复试、大学招生录取工作，显然不能交由市场调节。当前，国内某些行业和领域出现内卷式竞争，若完全交由市场调节，可能导致资源无效消耗，无法产生实际效益。此时，需要发展规划加以引领，将市场力量有效引导至新质生产力的发展领域。

在发展规划的引领下，产业规划可以发挥相应作用。在发展规划的框架下，还有国土空间规划、专项规划和区域规划等规划形式，专项规划还包括产业规划、交通规划、教育规划等经济社会各方面事务的规划。

发展规划的合法性

发展规划的合法性包括形式合法性与实质合法性。

（一）形式合法性

过去，发展规划的编制与实施主要在国家机关内部运行，其编制、审查、批准、实施、监督虽有一整套规则和程序，但尚未形成法律加以调整。如今，《国家发展规划法》的制定，从规划的编制、审查批准到实施、监督的各个环节，对主体权限、内容、程序和责任作出了全面规范。由此，发展规划活动被纳入法的调整范围，也意味着国家各方面工作被纳入法治轨道。在此基础上，该法还可引领和规范依据规划作出的具体行政行为，例如有关规划的行政许可。若对建设用地规划许可、建设工程规划许可等不服，今后法院在审查时，可以合法确定的发展规划作为依据。

（二）实质合法性

实质合法性，也可称为发展规划的正当性，核心在于发展规划的质效问题。即，发展规划能否取得超越完全交由市场机制调节所能带来的更为良好的发展质效，这是问题的关键。我们采用规划与市场等多种方式调节国民经济和社会发展，最终应当取得超越单纯由市场调节的效果。若能实现这一点，便认为发展规划具备了真正的实质合法性与正当性。

发展规划既关系国家长远发展，也与我们每个人的生活和发展息息相关。我们每个人都应充分关注发展规划的编制与实施，并积极参与到相关工作之中。

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