“十五五”时期是我国迈向基本实现社会主义现代化目标、奠定高质量发展根基的全面攻坚阶段，也是确保《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（简称《纲要》）从顶层设计转化为实际成效的重要执行阶段。面向未来五年，精准研判教育领域在经济与社会深刻变革背景下面临的新要求和新挑战，据此系统谋划和研究提出“十五五”时期教育改革发展的重点任务，为经济社会发展提供人才和智力支持，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
“十五五”教育改革发展面临的形势和挑战
未来五年，中国所处的国内外形势仍将面临重大变局，经济秩序将面临重大变革，科技革命将面临重大突破，人口结构将面临重大变化，国际竞争必将更加激烈，教育的基础性、先导性、全局性、支撑性作用将更加凸显。
（一）赋能经济增长范式转换，亟须以教育创新激活发展动能
当前，中国经济增长在保持长期向好基本面的同时，动力结构正经历深刻调整，“常态”增长与“非常态”挑战叠加的态势日益凸显。一方面传统要素驱动模式效能正在减弱，另一方面外向型制造业的转型升级正推动中国经济角色从全球价值链中的“世界工厂”向“创新与高附加值活动的引领者”演进[1]。在这一范式转换过程中，中国经济增长要加快转向依靠发展新质生产力为核心支撑的新赛道，以促进全要素生产率的提升与创新生态的构建。与经济发达国家相比，目前我国劳动生产率还居于中等偏下水平。根据2025年10月佩恩表（PWT11.0）数据，2023年中国的全要素生产率在全球121个有数据的国家中仅排名第87位，我国的全要素生产率仅为美国的47.09%、德国的46.09%，以及日本的73.60%[2]。人力资源的素质与结构，特别是支撑产业向价值链高端攀升的创新型、应用型人才，已成为决定经济增长转型成败的核心要素。通过教育改革创新前瞻性适配经济动能转换的需求，是实现高质量发展的必然选择。
（二）适配人口结构深刻变革，亟须教育超前布局识变应变
人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题。“十五五”时期，我国人口老龄化、少子化和区域人口增减分化仍将持续，结构性危机继续加深。预测显示，中国将在2030年前后进入老龄人口占比超20%的超级老龄化社会[3]，一定时期内人口低出生率难以逆转。参考联合国人口司《世界人口展望2024》相关数据，我国总和生育率在全球主要经济体中已位居倒数第二[4]。同时，人口持续向东部沿江、沿海及内地城区聚集，人口流动的规模、流向与结构深刻塑造着各区域的人口格局[5]，影响教育资源的供需平衡。特别是各级学龄人口次第达峰后又将陆续下降产生“排浪式”变化，如2020年学前教育招生数达峰后，至2024年已骤降了45.8%，而小学招生数在2023年达峰后，2024年又快速下降了13.9%。同时区域、城乡间不同的变化趋势亟须教育的系统性、前瞻性应对，以实现与人口结构变化的动态适配。
（三）回应科技革命颠覆性冲击，亟须教育重塑新范式
当前，科技创新与数字化转型成为影响经济社会发展的关键变量。以人工智能、量子科技和生物技术等为代表的新一轮科技革命，不仅引发产业变革，更深远推动全球经济社会结构与人类文明进程的深刻演进。“十五五”时期，面对技术迭代加速、学科交叉融合、知识生成方式变革等新趋势，教育必须主动适应并引领这一进程，加快构建“人工智能+教育”的新模式，重构师生数字素养、数字教育内容、数字化教学范式等，建立健全与之相适应的教育治理体系与评价机制，以教育体系的结构性变革回应科技变革带来的历史性挑战。
（四）服务社会治理现代化新任务，亟须教育发挥均衡调节作用
“十五五”时期，我国社会结构将发生深刻变化，新兴领域迅速发展，新经济组织、新社会组织大量涌现，社会治理面临新形势新任务。中等收入群体将成为未来经济社会的主流，新型灵活就业群体亟须知识技能更新，对教育需求有更加多元的新期待与新要求，优质教育资源分配将引发更多关注。同时，城镇化仍将持续大规模推进，2025年我国城镇化率达到67.89%[6]。“十五五”期间，我国城市化动力仍然强劲，城镇化将进入“下半场”，农业转移人口将加快“市民化”[7]。这迫切需要以教育统筹促进城市群经济带协同发展，满足人民群众对教育的新期待。
（五）服务国家开放战略新需求，亟须依托教育扩大国际公共产品供给
中国已成为全球利益攸关方，在影响全球治理议程和应对全球重大问题上将发挥重要作用。美国皮尤研究中心2025年全球态度调查报告显示，全球公众对中国的好感度升至6年来新高，尤其是年轻一代。在受调查的25个国家中，有15个国家对中国的好感度上升，在许多国家的民众眼中，中国在多个方面位于世界领先地位[8]，中国在全球治理中的角色正从“参与者”向“议程塑造者”转变。在全球视野内获得话语权、规则制定权和解释权始终是中国特色大国外交的努力方向。在此背景下，教育的功能已超越文化交流成为提供国际公共产品、夯实中外关系根基、服务国家战略利益的关键载体。教育要更具自信和主动性，积极融入国际教育大格局，以价值共鸣、发展共享与责任共担，构建更具建设性的中国教育国际叙事，建设具有强大影响力的世界重要教育中心。
当前教育发展存在的主要问题与短板
当前，与推进中国式现代化对教育的要求相比，与人民群众对接受优质教育的期待相比，我国教育还存在不少差距、短板和弱项。
（一）“有学上”问题基本解决，“上好学”的供需矛盾仍然突出
我国教育“有学上”的规模性需求已总体得到满足，而人民群众对“上好学”的期盼愈加强烈。当前，人民群众对更高质量、更加多样化教育的向往与教育发展不平衡不充分之间的矛盾依然突出。在学生社会主义核心价值观培育方面，存在理论认知不深、实践能力薄弱、易受社会不良价值观侵蚀以及面对多元文化冲击整合能力不足等问题。在学生素质发展方面，当前教育尚不能满足学生个性化多样化发展需要，存在学生学业负担过重、身心健康状况堪忧等问题。在教师队伍建设方面，我国已拥有一支高素质专业化教师队伍，但面对新时代培养创新人才的需要，教师队伍的准入、发展与激励机制亟待系统性升级。在国际交流合作方面，存在“出不去”“引不来”“讲不好”等多重困境。“出不去”，西方国家对我国出国留学生设置障碍；“引不来”，近几年来华留学生在全球国际学生中的占比明显下滑[9]；“讲不好”，中国教育国际传播影响力不高，在全球教育治理议题设置、规则制定等方面话语权不足。
（二）城镇化和区域人口结构分化明显，教育资源的错配失配更加凸显
我国义务教育在校生城镇就读比例约比人口城镇化率高20个百分点，[10]“十五五”期间，农村义务教育阶段适龄儿童向城镇流动趋势仍将持续，叠加学龄人口下行趋势，小规模学校的发展问题将会更加突出。分省份看，2020—2023年间，黑龙江、江西、吉林等省份义务教育阶段在校生数已显著下降，其中黑龙江省降幅最高，达12.2%；相对而言，北京、天津、上海、新疆、西藏、浙江等省份则正向变动幅度大，三个直辖市增幅均超过10%，北京最高达15.6%。分区域看，义务教育阶段在校生数的变动存在明显差异。2020—2023年间，东北地区小学、初中阶段在校生数均显著下降；中部地区小学阶段在校生数出现明显下降，而初中阶段仍有增长；西部地区小学阶段略有增长，初中阶段则仍增长明显；东部地区小学和初中阶段在校生数均呈上升趋势，且初中阶段整体增幅超过10%。整体上，人口大量流入区域仍面临教育学位需求与资源竞争压力，而人口流出区域则可能出现教育资源利用不足、闲置或浪费[11]。
（三）人才培养和市场需求匹配不足，供需结构性矛盾更加突出
近年来全国高校毕业生人数屡创新高，学生“就业难”和企业“招工难”并存问题引发社会广泛关注。从供需匹配看，行业市场人才需求端与高等教育人才供给端存在错位。从就业能力看，科技进步与社会变革催生出一批新产业、新业态、新模式，人才培养的规模和质量还不能完全适配。特别是高等教育大规模扩招以来，我国高校自然科学类专业的毕业生占比下降趋势值得关注。例如在本科层次，理工农医学科专业的毕业生占比从2001年的60.5%下降到2023年的48.4%。从就业观念看，高校毕业生就业呈现显著的“体制内”偏好，“求稳”成为重要择业特征，“慢就业”“缓就业”现象有所增加。另外，在职业教育领域，存在技能人才总量不足、结构不优、素质不高，群体间技能差距拉大、培养体系滞后于产业需求等老问题和新困难，特别是高技能人才短缺问题依然存在。随着数字经济以前所未有的速度推动生产方式、生活方式和治理方式变革，技能人才也面临“转型升级”要求，对职业教育也提出更高要求。
（四）战略人才储备与培养不足，人才自主培养需求更加突出
面对科技革命、产业变革和美西方国家的打压遏制，我国战略人才自主培养和使用等面临重大挑战。一是创新人才选拔培养体系不健全。我国0—14岁年龄段的少年儿童超过2.2亿，按照学界认可的1%—3%比例计算，潜在的超常儿童约有660万，他们是我国作为人口大国的巨大财富。但目前我国接受超常教育的少年儿童只有数万人，而美国纳入天才教育计划的儿童却超过300万。为潜在的创新人才提供适合的教育是促进教育公平的需要，也是国家战略人才储备与发展的需要。二是拔尖创新人才培养能力不足。当前，我国拔尖创新人才培养理念、体系、制度、内容和方法还不适应科技创新和产业发展需要，存在优质教育资源分散、学科交叉深度不够等问题，单一学校难以满足开展紧贴产业一线所必需的科研和教学资源。三是科技领军人才和创新团队的集聚保障机制还不健全。跨部门、跨地区、跨行业、跨体制调集领军人才的机制尚未完全建立，从事基础研究和前沿科学研究的科技创新团队由于缺乏稳定的支持保障，团队主攻研究方向不明确、不聚焦，难以产出重大原创科技成果。四是对青年科技人才的支持不足，青年科研人员挑大梁、担重任的机会相对偏少。我国科研经费分配的集中程度较高，国家自然科学基金委员会的数据表明，2014—2023年国家自然科学基金对青年项目的资助率从25.3%持续降至17%，少数学科甚至低于15%[12]，青年人才培养缺乏土壤，抑制了科研创新的活力，削弱了我国人才自主培养的效能。
（五）教育体制机制改革仍待深入，治理体系现代化要求更加突出
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终坚持把教育作为国之大计、党之大计，加强党对教育工作的全面领导，不断推进教育体制机制改革，中国特色社会主义教育制度体系主体框架基本确立。但仍存在以下突出问题：党对教育工作全面领导的体制机制有待完善，民办高校和中外合作办学的党建工作薄弱；以系统思维全面把握教育工作的意识不足，统筹推进的整体性、协同性有待提升；科技教育人才一体发展的体制机制亟待健全，教育服务经济社会发展的适配机制还不完善；在解决教育评价指挥棒问题上的成效不够突出，学校内部管理规范有序与激发活力之间的关系还未理顺；等等。
关于“十五五”教育改革发展重点任务的建议
为贯彻落实党的二十届四中全会精神，扎实推进《纲要》和三年行动计划，“十五五”期间教育改革发展需要聚焦以下五大重点任务，系统推进教育领域深层次改革与创新实践。
（一）立德树人注重实践实效
“十五五”时期，世界政治经济仍将处于动荡变革期，面临各种风险和不确定性，其中意识形态领域安全风险挑战仍将加剧，因此新征程上必须落实好立德树人根本任务，更好培养担当民族复兴大任的时代新人。要重视加强实践育人，提升立德树人实效。建议全面推行中小学生研学实践教育，重点加强红色研学教育，设立专项资金，以县为单位积极拓展开发本地资源，确保每个学生在高中毕业前至少参加一次红色研学之旅，厚植爱国情怀，赓续红色血脉。研究制定社会实践教育基地设置和课程标准，探索项目化学习方式，确保每个学生每学期至少参加一次社会实践活动。此外，各地要为全面落实每天“体育2小时”提供充实的师资、条件和经费保障，倡导每个学生掌握1—2门基本运动技能，着力破解“小眼镜”“小胖墩”和学生心理健康等突出问题；进一步明确美育和劳动教育的时间要求和能力标准，严格落实相应课程开齐开足要求。
（二）创新人才培养注重新域新质
创新人才自主培养关乎国家长远发展与核心竞争力，“十五五”时期必须加快创新人才自主培养体系建设。为此建议重点开展三项具体工作：一是积极推动“双一流”提质扩容。“十五五”时期的新一轮“双一流”建设，将面临高等教育学龄人口增加、人民群众对优质本科教育资源的迫切需求等新挑战。建议可以把具备人才培养条件和基础的科研机构纳入备选范围，切实推动教育科技人才一体发展。二是探索更加科学合理的学科专业调整机制。当前科技变革速度和广度前所未有，教育滞后性的缺点越来越被放大。在现有的学科专业调整机制基础上，要加强学校与头部企业、一线产业的全天候联系，形成探针式反应机制，同时加强学科专业内部人才、教师学科专业的匹配协作，鼓励师生面对科研、生产和创新一线开展教育教学，建立起更快响应、更好适应、更强产出的新机制。三是职业教育体系要有结构性跃升。探索扩大中职与职业本科、中职与普通本科、高职与本科分段培养的纵向衔接融通培养规模；加强人力资源持续开发与终身学习支持，面向战略性新兴产业与未来产业，推动高等职业教育提质扩容，提升劳动力供需适配水平，在全社会范围内释放全体人民的聪明才智，全面提高劳动生产率。
（三）教育公共服务注重优质扩容
党的二十届四中全会已经明确提出“基础教育扩优提质”“扩大学龄人口净流入城镇的教育资源供给”“优化终身学习公共服务”等任务，核心目标是满足人民群众对优质教育公共服务的迫切需求。“十五五”时期建议在以下四个方面全面提升：一是稳步落实学前一年免费教育，逐步推进有条件的地区实施免费学前教育，降低家庭保育教育成本。二是深入推进义务教育优质均衡发展，重点是缩小学校间教育质量差距。通过加大区域间合作、委托管理、教师交流轮岗等形式，形成有效提高中西部农村学校教育质量的制度机制。三是持续关注人口变化对教育公共服务的影响。对于人口流失严重的中小城镇，地方政府可促进教育资源适度集中。对于人口由城市向农村回流的地区，要积极办好农村学校和必要的小规模学校，加快制定寄宿制学校配套设施建设标准，全面改善寄宿条件。四是在数字教育应用上缩小教育差距。持续推进国家教育数字化战略行动。坚持应用导向，建成覆盖“四横五纵”的国家智慧教育公共服务平台，推动优质教育资源全域共享、全程贯通。推动教育资源供给侧改革，打造无边界课堂新样态，夯实全体师生智能素养，提升智能时代人才核心竞争力。
（四）教育综合改革注重制度突破
“十五五”时期是若干教育综合改革任务的攻坚期，也是一些新的改革任务试点推进的关键阶段。在持续深化教育强国建设和三年行动计划重大改革进程中，建议重点关注和探索两方面的改革突破：一是探索推进弹性学制改革试点。从学生身心发展实际出发，鼓励学生根据自身的学习进度和能力选择适合自己的学习方式和节奏，允许他们缩短或者延长学习年限。允许符合条件的地区开展弹性学制改革试点，促进学制贯通，构建一体化育人体系。二是实施高中教育分类均衡发展政策。在扩大普通高中办学资源、坚持高中教育多样化发展政策的同时，加快扩大优质高中招生指标到校，推进普通高中均衡生源配置，建构未来五年“规模扩张—相对均衡—特色多样”的普通高中教育发展政策框架，在同一类别中缩小校际差距，通过促进优秀师资流动、教育质量标准统一、教育经费保障水平统一、推行学校增值评价等具体举措，积极推动办好每一所高中学校。
（五）教育交流合作注重人才集聚
2035年建成教育强国，要求必须把中国建设成为世界教育中心，成为世界青年向往之地。从当前进展看，还存在诸多现实困难，迫切需要在“十五五”时期全面发力，建议从三方面着手：一是抓住国际中文、人工智能、职业教育、数字教育等突出优势，有组织建立教育对外合作交流联盟机制，通过校校联盟、地方联盟、点对点定向合作等方式，提高民间教育交流合作水平。二是整合“一带一路”教育行动、“丝绸之路”奖学金等资源，打造“留学中国”品牌，设立以吸引海外顶尖人才、培养未来全球精英为目标的卓越留学项目，创新学习与创业发展相衔接的来华留学培养模式。三是推动大中小学校积极开展国际友好学校交往活动，吸引更多青少年来中国交流学习。以教育开放赋能全球影响力提升，塑造教育强国、科技强国、人才强国协同发展的中国范式，进一步助力我国具有全球影响力的重要教育中心建设。
参考文献
[1] Gereffi，G.，Bamber，P.，Fernandez-Stark，K. China’s Evolving Role in Global Value Chains：Upgrading Strategies in an Era of Disruptions and Resilience. In：Gereffi，G.，Bamber，P.，Fernandez-Stark，K. China’s New Development Strategies[M]. Singapore：Palgrave Macmillan，2022：1-29.
[2] 注：宾夕法尼亚大学2025年10月7日发布的佩恩表11.0（Penn World Table version11.0，PWT11.0，https://www.rug.nl/ggdc/productivity/pwt/），PWT是测算和比较各国全要素生产率（TFP）的权威数据来源之一。
[3] 中国社会福利与养老服务协会，当代社会服务研究院，徐建中，赵海然，韩华. 中国银发经济发展报告（2024）[M]. 北京：社会科学文献出版社.2024年.
[4] United Nations Department of Economic and Social Affairs，Population Division. World Population Prospects 2024.[EB/OL].[2026-01-16]. https://population.un.org/wpp/.
[5] 王利伟. 从七普数据看我国区域格局变化特征及趋势[J].中国软科学，2023（12）：113-122.
[6] 国家统计局. 王萍萍：2025年全国人口总量为140489万人 人口高质量发展持续推进[EB/OL].（2026-01-19）.[2026-01-30]. https://www.stats.gov.cn/sj/sjjd/202601/t20260119_1962338.html
[7] 邱海峰. 提前实现“十四五”规划确定的目标—超65%，城镇化进入“下半场”[N]. 人民日报海外版，2023-03-29（11）.
[8] 中国新闻网. 全球公众对中国好感度升至6年来新高，美国声誉下降.（2025-08-30）.[2026-01-16]. https://finance.sina.com.cn/jjxw/2025-08-30/doc-infntman5195536.shtml.
[9] 注：根据联合国教科文组织数据库（https://databrowser.uis.unesco.org）最新数据，测算我国国际学生占全球（World）国际学生数（Total inbound internationally mobile students，both sexes）的比例。
[10] 注：采用《中国教育统计年鉴2024》数据，计算2024年义务教育阶段城区与镇区合计在校生数占在校生总数的比例为86.3%，比国家统计局公布的2024年人口城镇化率67.0%高约20个百分点。
[11] 课题组.《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》中的人口战略指向[J].国家教育行政学院学报，2025（02）：3-14.
[12] 石长慧，王卓妮，张文霞. 战略人才力量：认识、问题与政策建议[J].中国科技论坛，2024（11）：114-122.
本文系国家社会科学基金教育学重大项目“‘十五五’教育发展环境与目标任务研究”（项目编号：VGA240002）的研究成果
（作者崔吉芳系中国教育科学研究院教育统计分析研究所副研究员，马晓强系中国教育科学研究院教育统计分析研究所所长、研究员）
《人民教育》2026年第5期
作者：崔吉芳 马晓强
热门跟贴