“你干脆给我个垫子，我从街头给他们磕到街尾”|协管员|垫子|城管执法|小微|摊贩|街头|街尾|街面

城市街面，既是多元力量与利益交织的舞台，也是冲突与张力随时可能引爆的空间。

曾几何时，城管作为城市管理执法的重要力量，常常以负面形象出现在公众视野；“临时工”的身份标签更是频频登上新闻，被民众戏称为“背锅侠”。而如今，舆论场上的叙事已悄然转变，“地摊经济”“人间烟火”取代了过去剑拔弩张的图景。

然而，在这片看似平和的烟火之下，城管与摊贩之间的博弈从未真正退场，利益的分歧仍在街角巷尾持续上演。换言之，“街面社会每天都会发生冲突”，那么，一个值得深思的问题随之浮现：它为何又能在整体上维持着一种平静有序？

带着这一疑问，观察者网对话了同济大学政治与国际关系学院副教授魏程琳。十年前，魏程琳在社会学博士研究期间，曾以“借用人员”身份深入“大江市”城管局，进行超过180天的田野调研。他访谈了城管领导干部、一线执法队员、协管员及街头摊贩等多元群体200余人，并20余次随队参与现场执法。这些扎实的田野经历，最终凝结为他的博士论文，并于2025年8月由东方出版社出版，书名为《街角之治：迈向人民城市的街面空间治理》。该书为中国城市治理的内在逻辑提供了富有深度的鲜活样本。

本文为对话下篇。上篇聚焦城管执法的转型困境，本篇则将镜头转向“城管临时工”这一长期被标签化的群体，并试图在街角的日常治理中，探寻“人民城市”理念如何真正落地生根。

【对话/观察者网李泠】

·“城管临时工”

观察者网：您在书里一开始就提了一个很有趣的问题：“街面社会每天都会发生冲突，缘何又维持了整体上的平静有序？”给出的答案是“冲突在生产的同时也在被消解”。读完整本书，我有一个比较直观的感受：绝大多数冲突，其实是在一线执法人员与摊贩、灰产从业者等群体之间，通过日复一日的“你来我往”式的互动，被消解或暂时平息下去的。

您在调研过程中，曾与70多位一线执法队员、60多位一线协管员进行过深入对谈。他们在交流时有没有同您分享经验，聊聊执法过程中如何做到既要“亲近”以便和谐沟通，又不能“太亲”避免越界，这个尺度该如何把握？

魏程琳：这种界限的把握，其实是城管人员与被管理者在长期实践中形成的一种默契。

在当下这个转型期，面对大量涌入城市谋生的人口，加上过去十多年治理经验的积累，城管部门逐渐意识到：摊贩是不会消失的。基于这样一种现实的认知，他们开始寻求一种相对稳定的互动模式——最基本的一条底线就是：我来了，你要走。比如遇到上级检查或领导视察时，你不能占道经营影响市容市貌。在多次互动后，这成了双方都心知肚明的基本规则。

摆到中午就收摊的流动市场作者拍摄于2015年

至于为什么不能“太亲密”，则源于管理者与被管理者之间天然存在的利益冲突。摊贩占用公共空间谋取私人利益，而城管作为管理者，代表的是公众利益，负责维护公共空间的秩序。两者的立场不同，利益天然存在张力。如果模糊了这条界线，让对方误以为“我们是一体的”，一旦涉及利益交换，就容易埋下隐患，甚至引发更激烈的冲突。

我在书中也提到过类似的反面案例：比如有的协管员收了店家几百块钱好处，默许其违规外挂广告。结果遇到上级检查要求拆除时，店家就理直气壮地说：“我给了你们钱，为什么还要拆？这不是出尔反尔吗？”原本的小利益输送，反而成了激化矛盾的导火索。

正面经验与负面教训叠加在一起，逐渐塑造出城管与摊贩之间一种微妙的关系。我把它称之为“最熟悉的陌生人”——彼此熟悉，却又保持距离。这种若即若离的状态，是维系相对平衡、防止正面暴力冲突的一种有效方式。

观察者网：您在书中花了大量笔墨分析了“协管员”这一群体，称之为“准街头管理者”——对民众而言，更熟悉的称呼或许是“城管临时工”。在与这些协管员交流的过程中，他们有没有和您聊起过自己工作中的困境与苦恼？

魏程琳：有的，我讲两个比较典型的情况。

在政府严格限制城管执法人员使用强制手段、不能过度强硬管控街面之后，很多临街商户开始出现“出店经营”的行为——他们不是流动摊贩，而是有固定铺面的商户，却把摊位往外推，在人行道上做拉面、烤红薯、卖菜卖鱼等等，占用了大量公共空间。这时候执法人员必须一家一家去规范、劝导，但实际操作的难度非常大。由于政策上“太娇惯”，商户违规成本低，类似的情况频繁出现。

执法人员既不能强行收缴物品，也不能暴力驱赶，只能一个一个去捡拾、劝导，工作压力极大。当时有一位正式的城管执法队员甚至无奈地说：“你干脆给我个垫子，我从街头给他们磕到街尾，求他们退回去算了。我实在没办法了。”这句话虽然带点调侃，但真实反映了执法人员的无力感。治理成本大幅上升，治理效果却大幅下降，这也是治理手段失衡之后带来的现实困境。

协管员群体在执法过程中面临的另一个困惑，是关于合法性的缺失。协管员不是正式的执法队员，不具备执法权，只能作为辅助人员配合正式队员开展工作。换句话说，只有在正式队员在场的情况下，他们才能参与管理；单独面对摊贩时，只能进行口头劝阻，不能采取任何强制措施。有些精明的摊贩会留意他们身上的制服标识，一旦认出对方是协管员，就会理直气壮地说：“你没有执法权，不能管我。”这让协管员在工作中常常处于尴尬境地。

流动摊贩管理作者拍摄于2015年

观察者网：您在书中提到，不少年轻协管员是学历不高的“无业”人员，而一部分中年协管员则属于失业下岗或半退休状态，更偏向“求稳”。除了书里的介绍，您对他们有没有进一步的定量或定性分析？比如，不同年龄、不同背景的协管员，在实际工作中的表现是否呈现出鲜明的差异？

魏程琳：确实有差异。目前，政府在大力压缩非正式执法人员数量，政策上要求正式执法人员与非正式人员的比例控制在1:1左右。但现实是，治理任务繁重，导致协管员实际上不得不大量补充，很多地方的比例实际达到1:5，甚至1:20。那么，这些人从哪里来？这是一个核心问题。

根据我的调研了解，协管员大多是本地人，但工资水平普遍偏低。以我当时在“大江市”调研的情况为例，他们的工资一般在2000元左右，加上周末和夜间值班，一个月到手可能最多就4000元左右。这样的收入水平，决定了那些真正有生存压力的人，很难在这个岗位上长期待下去。

年轻的协管员，比如刚初高中毕业或大中专毕业的这批人，其实大多属于“过渡型”人员。他们做协管员、辅警、门卫或保安，更多是把这份工作作为进入社会的一个起点或跳板。在这个阶段，他们的主观能动性普遍不强，更多是跟随、配合，作为辅助角色存在。

而中年协管员，尤其是市区里的这部分人员，大多数是“谋生型”的。他们面临着现实的家庭经济压力，这份收入对他们来说是重要的生活来源。正因为生存压力大，他们中有些人更容易出现一些失常行为，如走漏风声、吃拿卡要、收受贿赂等。

当然，这两类人之间也会有互动。年轻人在“老油条”的带领下，有时也会跟着“沾点便宜”。

城郊违建拆除作者拍摄于2015年

除此之外，还有一类“稳定型”的协管员。我在书里提到的老杨，就是这类人员：他没有太大的生活压力，又不愿闲着，有一份工作既能交社保，也能打发时间。这类人现在也不少，比如城郊村征地拆迁后拿到补偿款的村民，家长会把孩子送来当协管员，不是为了挣多少钱，而是为了“有个事做”。

所以说，协管员虽然同属一个群体，但他们的动机、处境和行为模式，其实千差万别。

观察者网：有句老话叫“县官不如现管”。您在书中提到几种类型的协管员，比如“高大威猛型”，能震慑摊贩，但也可能居功自傲，不服管理。您还举过一个例子：某协管员因与领导有关系，即使收受贿赂、违规用车，也无法被开除，导致他的直接上级觉得工作没意思，开始“摆烂”。对于这类难管的协管人员，目前有没有形成比较成熟的管理经验？

魏程琳：确实，这类人员管理起来难度不小。可以从几个层面来理解这个问题的复杂性。

首先，协管员大多是本地人，地方关系网络错综复杂。此外，每个人的性格和能力差异也很大，有的强势，有的灵活，有的“难缠”。

其次，从制度设计上看，街道一级的正式执法队员属于“流官”——他们像警察一样，通常3到5年就要轮岗调动，目的是防止与地方形成过深的利益捆绑。但这也意味着，他们刚到一个新地方时，远不如那些长期驻守的协管员——也就是“吏”——熟悉本地情况。在这个背景下，正式执法队员既需要倚重协管员来治理街面、处理复杂事务，又不得不在实践中向这些非正式人员“分享”一部分治理权力——书面上属于正式队员的权力，在实际操作中往往被协管员掌握着。这时候，如果遇上性格强势、能力突出的“高大威猛型”协管员，他们就可能反过来影响甚至削弱正式执法队员的权威。

从基层治理的实际需求来看，我们确实还需要依赖这些有经验、有能力、有震慑力的人去处理一线事务。关键在于扬长避短：既要发挥他们的威慑力，让摊贩不敢过度纠缠；又要严格限制其行为边界，防止他们违规违法，损害政府形象。

一起清扫街面作者拍摄于2015年

至于这类人员究竟该如何管理，我认为目前有几个相对成熟的经验和方向：

一是逐步推进协管员的“正规化”。近年来政府在压缩协管员名额，留下来的一般都是“能干事”的实用型人员。正因如此，更有必要对他们进行规范化管理。比如我在书中提到苏州的做法——协管员的工资待遇并不比进厂打工低，这意味着他们有一份值得珍惜的职业。有了职业预期，就有了行为约束的基础：如果因违规失去这份工作，代价是“得不偿失”的。

二是要有制度化的约束机制。要明确行为准则，把底线讲清楚。一旦触犯红线，就要严厉追责，不能含糊。这是从制度层面形成威慑。

第三，提升正式执法队员的管理能力。这是偏“人性化”也偏实战的一环——作为一线管理者，你得有能力“管住”乃至“挟制”住你手下的这些“骄兵悍将”。不能因为对方能力强、关系硬，就放任自流。这种管理能力，本身就是基层执法干部必备的素质。

总的来说，前两点偏向制度化建设，后一点更偏实操层面，但在实际管理中，三者往往需要配合使用。

·“迈向人民城市”

观察者网：“地摊经济”概念提出后，如何在“放”与“管”之间找到平衡点一直是个难点。当然，“一管就死，一放就乱”的问题在其他领域也同样存在。对于如何破解这种“钟摆式困境”，您有什么构想吗？

魏程琳：收放之间的平衡，实际上是上级政府与下级政府之间、政府与市场之间在管理过程中经常面临的难题。在我看来，这种“一管就死、一放就乱”的困局，很大程度上源于地方政府在社会治理上的机制粗放所致。

比如，有些地方会在固定的街区、固定的时间段，允许流动摊贩经营或商户适度出店占道。这种做法的实质，是将管理纳入制度化轨道——不需要每天投入巨大的行政成本去“围堵”，而是与摊贩、经营者之间形成一种契约性、制度性的关系，双方都有明确的行为预期。

以上海为例，一些街区做的“快闪”活动就是一种探索。再比如今年寒假我去哈尔滨旅游时，看到的红专街早市，也非常有启发。那条街从早上5点到10点半左右，整条街都是摊贩，人潮涌动，烟火气十足，旁边还是百年历史建筑。但到了10点左右，摊贩们开始主动收摊，到11点左右，街道已经恢复成可通车的常态。这种精细化治理模式既有保证了城市活力，又维护了城市秩序，还满足了市民需求，又成了网红打卡地，甚至转化为城市形象的一部分。

哈尔滨红专街早市作者拍摄于2026年2月

所以我觉得，政府部门如果能够“不怕麻烦”，制定更清晰、更具操作性的规则，这种街头治理的“钟摆困境”是可以缓解的。

我也有关注上海东明路街道灵岩路街区的探索。他们尝试建立“街区议事会”，由街边店铺的店主推选代表，共同商议街区的治理规则。晚上也会有流动摊贩出现，但并不至于失序。城管、摊贩、街边店家之间，正在形成一种内在的、制度化的约束机制。

说到底，如果放任不管、没有规则，肯定会乱；但如果能逐步形成规则——不管是成文的还是不成文的——这个困境就有解。

观察者网：那在您看来，在“人民城市”理念下，一个理想的、既有活力又有秩序的“街角”应该是什么样子？如果给城市管理者提一个最核心的建议，帮助他们真正迈向“人民城市的街面空间治理”，那会是什么？

魏程琳：都市街头公共空间是一座城市的人民生活场景的集中展现，是政府与市场、社会互动的窗口，也是政府执法温度、服务水平以及治理能力的直观体现。

那么，人民城市应该是什么样子？我想，从人的需求出发去理解，它应该是一个能满足人们的需求，同时又有序、温馨的场景。

要实现这样的场景，关键在于构建一种“共同创造”的机制。政府可以提供平台让大家有参与共建的渠道。这样，我们不仅能在那些投入大量资源的网红街区看到繁荣景象，也能在身边普通的街角，感受到人民城市的温度。从这个意义上说，多元共治和制度化的参与通道建设，是我最核心的建议。

观察者网：要实现这样的愿景，除了政府部门，市民和社会组织还需要做些什么？

魏程琳：无论从西方较早开始的城市化进程来看，还是从中国当下的城市化进程来看，城市社会都在变得越来越陌生化、个体化和理性化。在这样的背景下，人与人之间的信任、温度，以及彼此接触的机会，反而变得更加珍贵。

所以，除了政府提供平台和公共品，市民也需要拿出主人翁精神和建设者姿态，走出家门和小圈子积极参与城市建设。把自己当成城市的主人，而不仅仅是“我想要什么”的个体。

观察者网：能不能举个例子，个体怎么具体参与？

魏程琳：我最近在做一些相关研究。比如，居民可以参与到小区周边街道的空间设计、小微公共产品的提供中来，像篮球场、路灯、小花园、小街景的改造，都可以吸纳居民意见和参与。现在很多地方设立的“社区自治金”或“街区自治金”，就是用来支持这类事情的。

社会组织的作用也很关键。政府想做但做不细、做不到位的事，社会组织往往能补位。比如动员居民、外卖小哥、街区商户参与公共活动，打造有烟火气的街头公共空间、提供众人所需的街区公厕以及可供游人停留驻足的座椅板凳，这些细致活政府部门不一定有时间和精力去做。无论是政府购买服务，还是社会组织通过基金会运作，都可以发挥连接居民与政府的桥梁纽带作用。