南方财经记者 吴蓉 佛山报道
近日，佛山发布《关于深入推进土地要素市场化配置改革的实施意见》，一口气推出24条改革措施：支持带建（构）筑物出让土地、工商业用地到期可弹性续期、企业可组团拿地分别确权、低效工业用地可分割转让、产业用地可享七折优惠等“组合拳”，形成了一套从增量到存量、从大企业到小企业、从短期降成本到长期稳预期的完整链条。
佛山此次政策的一大亮点，即带建（构）筑物出让土地。这意味着，佛山即将打破一个被执行了近三十年的行业惯例——净地出让。
所谓“净地出让”，指政府在出让土地前，已完成该地块的全部前期开发整理工作，将“干净”的土地直接交给开发商使用。长期以来，受制于“净地”出让的硬性约束，因企业资金链断裂产生的“烂尾楼”或低效闲置厂房无法单独转让，造成巨大的资源浪费和资产沉淀。而新项目则因新建厂房周期长、成本高而难以快速落地。
珠三角城市因为土地开发早，拥有大量的存量土地待重新开发。以佛山为例，其土地开发强度在十年前就已超过国际公认的30%的生态宜居警戒线，存在不少亩均税收低的村级工业园和低效厂房。
事实上，此前召开的中央城市工作会议，早就明确了城市发展正从“增量扩张”转向“存量提质增效”阶段。在珠三角地区，深圳的工业用地改革重在“向天空要空间”，广州的城市更新重在“老城焕新”。而佛山此次则是通过24条政策，主动让渡短期土地收益，例如首付50%即可开发报建，余款最长两年内付清，不计利息；烂尾楼能“带房出让”；支持企业以联合体方式参与工业用地竞买等，以土地要素的高效配置，为制造业量身打造一套灵活、高效、低成本的土地要素供给体系。
从“增量扩张”转向“存量盘活+弹性供给”
在此次24条政策中，有两个“70%”尤为引人关注。
属省确定的优先发展产业且用地集约的工业项目、乡村振兴文旅产业项目以及农林牧渔业产品初加工项目，出让起始价可按不低于基准地价的70％确定；经认定的未来产业项目，同样享受这一优惠。
不仅如此，未来产业项目土地价款可分期缴纳，首期缴纳不低于50%，余款最长两年付清，且不计收利息。缴纳首期价款后，企业凭合同和缴费凭证即可办理用地、工程、施工等三证，实现“拿地即开工”。
“七折+两年分期+不计息+首付50%开工”叠加的大礼包诚意十足。以佛山一宗10亩、基准地价80万元/亩的典型制造业项目测算，土地成本可从800万元降至560万元，首期仅需280 万元即可启动建设，投产周期可缩短6—9个月。
表面上看是“让利”，底层逻辑却是“投资”。
举个例子，一家处于初创期的机器人或氢能企业，其初始用地成本直接被砍掉30%，且无需等土地证办完就能开建厂房。对于现金流紧张的科技型企业而言，这可能是决定“留佛山”还是“走他乡”的关键砝码。
同样的逻辑也适用于乡村振兴项目。文旅、农产品初加工等产业投入大、回报周期长，传统供地模式下，仅土地成本一项就可能让项目胎死腹中。七折地价加上弹性年期，相当于政府与企业共担前期风险。
佛山算的是企业生命周期的综合账，稳定产业，带动投资、基建和就业，能提升片区价值，反过来也有利于稳定未来的片区土地收益。
七折地价解决的是“增量怎么给”，更多措施则在回答一个更难的问题：存量怎么活？佛山正在降低存量资产流转的门槛。
最具代表性的是“支持带建（构）筑物出让土地”。
“支持带建（构）筑物出让土地”可谓一举三得：一是打通政府存量资产转化为市场生产要素的通道，让闲置、低效的“死资产”变为可流通、可使用的“活资本”；二是解决企业“落地慢、成本高”问题，受让方避免了漫长的报建周期，可快速形成生产力；三是解决历史遗留烂尾建筑“处置难”问题。
另一个值得关注的是“工商业用地弹性续期”。
佛山早期出让的工业用地正迎来到期高峰，涉及企业数量庞大。但现行法律法规对续期的具体规则、地价标准等缺乏明确规定，影响企业长期投资信心和资产价值。此次政策创新引入“弹性续期年期”概念，赋予企业自主选择年期的权利，将续期与区域发展、履约情况挂钩，消除企业对于土地资产稳定性的长期焦虑。
在这两个之外，工业用地分割转让、企业组团拿地、产业链供地等条款，同样指向一个目的：降低土地流转的交易成本，让土地能够更顺畅地从低效使用者流向高效使用者。
小微企业单独拿地难、成本高，这是全国性痛点。佛山允许多家企业联合竞买、集资联建，建成后按约定比例直接登记到各企业名下，有效降低中小微制造业企业的独立拿地门槛和成本，促进中小企业联合发展，形成产业微生态。
“产业链”供地模式则针对同一产业链关键环节需要整体布局的项目，可按照“整体规划、组合供应、分别确权”的方式进行出让，统筹设置竞买主体资格。
“这标志着佛山土地供应从‘增量扩张’转向‘存量盘活+弹性供给’时代。”广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉说。
如何避免改革走样？
事实上，佛山并非本轮才启动土地要素突破。上世纪末以来，佛山始终走在改革前沿，从基层自发探索到国家试点，再到如今系统集成，形成一脉相承的改革脉络。
第一阶段以南海为代表，在全国率先探索农村土地股份合作制与集体建设用地入市，实现集体土地从“沉睡资源”向“经营性资产”转变，奠定了佛山“激活城乡要素、服务实体经济”的底层逻辑。第二阶段以“三旧”改造与工业用地提质增效为核心，推动旧厂房连片改造，强化工业用地保障，初步转向存量开发。第三阶段则以建设广东省城乡区域协调发展改革创新实验区为基础，以本次24条实现体系化升级，从过去单项突破、局部试点，转向多部门协同、全链条覆盖的制度供给。
历次改革推动佛山实现三大转变：土地利用从增量扩张转向存量挖潜；城乡关系从二元分割转向统一市场、要素互通；产业支撑从被动供地转向主动赋能制造业集群升级。
但改革力度越大，越需防范风险。
李宇嘉认为，“弹性年期”和“自主续期”赋予了企业极大的灵活性，但也可能诱发企业通过短期行为套取长期利益，或在续期时产生争议。因此，要强化“准入+履约”双向评估。准入端，要建立严格的“条件审核+年限封顶”机制。企业申请续期时，必须通过产业导向、环保、安全、税收贡献等多维度的准入评估，确保续期项目符合城市高质量发展的长期目标。履约端，要将续期资格与《项目履约监管协议》的履行情况深度绑定。在土地使用期间，政府需定期对企业产值、税收、能耗等指标进行考核。只有履约情况良好的企业，才能获得续期资格和更长的续期年限选择权。
“带建筑物出让”能快速盘活存量，但其历史遗留的债权债务纠纷、产权隐形或显性的瑕疵、工程质量问题是最大风险点。要实施“穿透式”尽职调查和信息披露，以及第三方法律部门的介入和独立服务。同时，推动存在历史遗留问题、但区位优越的项目尽快进入二级交易市场。
他建议，在出让前，由政府牵头，联合自然资源、住建、法院等部门，对地块及地上建筑物的权属、抵押、查封、工程款拖欠等情况进行全面、彻底的“穿透式”审查。必须确保“权属清晰”不仅是法律文件上的清晰，更是实际权益上的清晰，避免新业主接手后陷入无休止的法律纠纷。
回顾佛山四十年的土地改革史，每一次制度突破都伴随着阵痛，最终要靠市场力量和政策纠偏共同推动改革走向深化。
换言之，只有在市场化配置与风险防控之间取得平衡，佛山24条才能真正从政策创新转化为制造业高质量发展的长效动力。
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