湖北省秭归县橙园内，橙农们正用无人机转运采摘的伦晚脐橙。（图片来源：受访者供图）
本文为《方圆》杂志原创稿件
未经授权，禁止转载
湖北省秭归县
被誉为“中国脐橙之乡”
每当收获季节
种满橙树的山坡之上
一架架农用无人机轻盈起降
吊运着一筐筐橙子翻山越岭
但如此充满科技感的丰收背后
曾有过一段“成长的烦恼”
运输橙子的农用无人机
多次发生安全事故
让果农对“空中运输”
既期待又担忧
接下来，经历了怎样的改变
才有了今天的“丰收图”呢？
故事要从几年前说起
无人机变身“背橙客”
秭归，这片被长江水深情润泽的土地，有着悠久的柑橘种植历史。早在两千多年前，诗人屈原就在故里写下了《橘颂》名篇。
如今，得益于三峡库区独特的小气候、富含矿物质的紫色砂壤土以及长江河谷的温湿调节效应，秭归脐橙品质优良，风味独特，更因其皮薄色鲜、肉脆汁多、香味浓郁、酸甜可口的品质，享誉中外，秭归更被誉为“中国脐橙之乡”。据悉，现如今秭归全县脐橙种植面积达40万亩，年产量超百万吨，年综合产值突破200亿元。这里90%的乡镇、80%以上的行政村、70%以上的人口从事与脐橙相关的产业。可以说，脐橙就是秭归人的“黄金果”。
“黄金果”得来不易。秭归县境内山峦起伏，耕地多为陡坡地，橙园也多分布于山坡之上。崎岖的山路给脐橙采摘运输带来了巨大挑战。“秭归的山，陡得很，背一筐橙子下山，得歇好几回。”这是当地果农几十年的共同记忆。
由于橙子运输的艰难，需要很大的工作量，在秭归，有一个独特的劳动群体——“背橙客”。陡峭的地形，狭窄的山路，致使机械化运输无法覆盖每一座橙园，橙子要想运下山，只能靠人力背运，因此，“背橙客”应运而生。
每当橙子成熟时，便是“背橙客”翻山越岭时。从早到晚，他们穿梭在陡峭的山路上，用背篓一筐又一筐地向山下运送橙子。几十年来，“背橙客”靠着双脚和背篓，将一筐筐脐橙运下山，并走向更远的地方。
但人力始终有限。随着秭归县脐橙种植规模的不断扩大，加之农村劳动力不断外流和老龄化，“请人难、费用高”成为制约脐橙产业发展的瓶颈。每到采摘季，果农们望着满山金黄的果子，常常为运输发愁。
转机发生在2023年。这一年，随着农用无人机技术的发展与使用，果农们发现农用无人机吊运作为一种新的运输方式，不仅效率高，而且成本低。一台农用无人机一次可以吊运百来斤橙子，单日运量可达2万斤，成本较人工运输果子降低约20%，效率提升数倍。对于长期受困于“背果难”的果农们来说，这无疑是一场“及时雨”。
技术优势迅速转化为市场选择。短短半年时间，秭归县农用无人机保有量增长至480余台。从橙园到收购点，从山上到山下，“嗡嗡”的无人机声成为橙乡的新“背景音”，无人机也化身“背橙客”，成为橙园之上的一道亮丽风景线。
新技术有“成长的烦恼”
农用无人机在快速普及的同时，隐患也悄然出现。
2024年初，秭归县检察院通过“益心为公”志愿者平台发现，橙农在使用农用无人机吊运橙子的过程中，发生多起电力损坏事故。意识到这很可能不仅仅是几起事故，背后更可能涉及公共安全隐患后，秭归县检察院迅速行动起来。
经调查走访，秭归县检察院发现，截至2024年5月，全县因农用无人机作业引发的电力线路损坏事故已达62起，多次导致局部或大面积停电。
事故为何频发？对此，检察官进行了深入调查，发现事故是多重因素叠加的结果。
首先，农用无人机飞手培训不规范，技能不足。所谓飞手，即无人机操控员。根据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第16条规定，从事常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动的人员无须取得操控员执照，但应当由农用无人驾驶航空器系统生产者按照国务院民用航空、农业农村主管部门规定的内容进行培训和考核，合格后取得操作证书。《暂行条例》同时规定，未取得操作证书从事常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令停止作业，并处1000元以上1万元以下的罚款。然而，在实际操作中，销售商出售无人机后，虽然向飞手发放了操作证书，但培训是否按照规定的内容、课时进行，是否进行了严格考核，县级层面没有主管部门进行监管。有的飞手仅经过半天培训就“持证上岗”，甚至有人根本没参加过培训，操作证书“名不副实”。
其次，农用无人机登记管理不规范。几百台的无人机，有多少台进行了正规登记？谁在飞？飞到哪里？缺乏统一规范的管理台账。
最后，飞手对当地电力线路布局缺乏了解。秭归县山区电力线路复杂，而飞手们对线路分布缺乏了解，碰撞风险增加。
还有，作业环境不规范。部分飞手为图方便，直接在公路上起降无人机，不仅影响交通，还存在伤及行人的风险。
“可以说，农用无人机管理存在混乱——资质认证不严格、操作规范不统一、应急机制缺乏，给公共安全带来较大影响。”此案办案检察官、秭归县检察院检察官汤任武告诉《方圆》记者。
对这些问题，谁该负责？“《暂行条例》规定，未取得操作证书从事常规农用无人机作业飞行的，由县级以上农业农村主管部门予以处罚。但是，对于销售商是否按照规定开展培训和考核，县级农业农村部门是否有权监管、如何监管，《暂行条例》并未明确。”汤任武进一步向《方圆》记者解释，换句话说，法律规定了“要培训、要考核”，但没有规定“谁来监督培训”。
那么，谁来进行监管呢？农用无人机涉及农业农村、科技、交通等多个领域，部门之间职责不清、协同不足，导致监管出现“真空地带”。“农用无人机属于新兴事物，其在法律法规和管理体系方面还存在不完善的情况。”一位相关部门工作人员坦言。
果农们也担心，虽然农用无人机为橙子运输提供了便利，但存在的安全隐患也让他们感到一丝不安。
打响“低空经济保卫战”
湖北省秭归县检察院检察官正在橙园查看无人机充电桩运行情况。（图片来源：受访者供图）
2024年5月，秭归县检察院将此案作为安全生产领域行政公益诉讼案件立案。
立案之初，首先要解决谁是监管者的问题。秭归县检察院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》的规定，县级以上地方各级人民政府有关部门依法在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。国务院安委会制定部署的安全生产十五条措施规定，各有关部门要按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管谁负责”的原则依法依规抓紧编制安全生产权力和责任清单。对职能交叉和新业态新风险，按照“谁主管谁牵头、谁为主谁牵头、谁靠近谁牵头”的原则及时明确监管责任，各有关部门要主动担当，不得推诿扯皮。“基于此，我们决定向县农业农村局制发检察建议，督促其履行监督管理职责。”汤任武告诉《方圆》记者。
检察建议发出后，秭归县农业农村局积极履行职责。针对农用无人机监管存在的制度空白问题，秭归县农业农村局联合县公安局等五部门印发了《秭归县农用无人驾驶航空器管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《方圆》记者了解到，这是一份“含金量”很高的文件。它根据《暂行条例》的规定，结合秭归实际，对农用无人机管理进行了系统化、可操作化的制度设计。
首先，明确了“谁来管”。《暂行办法》明确了县农业农村局牵头负责，各职能部门协同综合监管的管理体系，解决了过去“九龙治水”的困境，形成了“牵头部门+协同部门”的综合监管体系。
其次，细化了“管什么”。《暂行办法》从农用无人机销售、培训、使用及事故应急响应和处置等方面明确了各部门责任，使农用无人机在县级层面的管理事项进一步细化落实，将农用无人机“从买到用”均纳入法治轨道。
最后，回应了“怎么管好”。《暂行办法》还明确了电力线路科学布局、起降平台项目谋划等部门职责，为农用无人机安全作业营造良好环境，从源头上减少碰撞风险。
与此同时，针对农用无人机触碰高压线的安全隐患问题，秭归县检察院督促该县电力部门在重点线路增设安全标识82处，清理废旧线路25公里，并推动建设标准化起降平台，从源头降低碰撞风险。针对此前大部分安全事故源于飞手无证或不规范操作的问题，该县人社部门开设了专项培训，有300余名飞手通过考核获得资质证书。
成效初显，事故率下降90%
在检察公益诉讼的持续跟进下，秭归县的“飞行安全”问题已得到有效解决。《方圆》记者了解到，现如今，通过持证飞手普及、禁飞预警及电力线路改造，秭归县无人机事故率同比下降90%。
“现在不一样了，飞手必须持证上岗，每次作业前要向镇政府报备，就像开汽车要有驾照一样！”见证了秭归县农用无人机规范运行全过程的秭归鸿来农业服务有限公司负责人刘辉德感慨道。
在秭归，农用无人机的普及，不仅是运输方式的改变，更是农业生产方式的改革。它解放了劳动力，提高了效率，为规模化、智能化种植创造了条件。同时，秭归的实践也为低空经济在农业领域的应用探索了可行路径。采访中，《方圆》记者了解到，秭归县如今已经成为湖北省农用无人机应用的“标杆”，吸引着一拨又一拨外地学员专程前来学习。
春耕时节，检察官再次来到橙园回访时发现，一架架无人机在橙园上空穿梭，安全而有序。橙农们不再为运输发愁，而是忙着学习直播带货，让脐橙“飞”向更远的市场。
“公益诉讼既要守住安全底线，也要为创新发展兜底。”秭归县检察院党组书记、检察长涂永红表示，下一步，该院将聚焦农业大数据保护、生态种植等领域，以法治之力推动新质生产力与乡村全面振兴深度融合。
在三峡两岸的青山绿水间，“检察蓝”与“橙金黄”交相辉映，共同绘就了一幅乡村振兴的美丽画卷。而法治，正是这幅画卷最坚实的底色。
记者手记
让“黄金果”飞得更高更稳
从“背果难”到“飞天路”，从“事故隐患”到“安全高效”，可以说，湖北省秭归县检察院以检察公益诉讼，撬动了一场“低空经济保卫战”。
面对农用无人机应用中的安全隐患问题，检察机关通过检察公益诉讼督促行政机关积极履职，明确了农业农村主管部门牵头监管的责任，推动建立“农业农村部门牵头、多部门协同”的管理体系，破解了“九龙治水”困境。《秭归县农用无人驾驶航空器管理暂行办法》的出台，也为相关部门开展监管提供了依据，为农用无人机的安全生产、有序发展营造了良好的环境。
安全是发展的前提，发展是安全的保障。为让“黄金果”飞得更高更稳，秭归县检察院真正做到了统筹安全与发展，既为新质生产力和低空经济发展提供重要法治保障，更进一步推动农业农村现代化。
（本文有删减，更多内容请关注《方圆》4月上期）
本文杂志原标题：《橙园上的“空中之忧”消除了》
编辑丨黄莎 王丽设计丨刘岩
记者丨孙风娟
通讯员丨邓正蛟 余红梅
点击图片
购买《方圆》杂志
好看的人都点了在看
热门跟贴