（来源：中国应急管理）
转自：中国应急管理
当前需要规范的是
乱执法、滥执法
不是不执法
也不是执法越宽松越好
刚柔并济绝非简单的尺度调整
而是执法理念
从粗放向精细的深刻转型
实践中
基层安全生产执法
在刚柔并济方面
仍存在诸多困惑与挑战
亟须逐一厘清破解
Q1
安全生产执法既要“刚”又要“柔”，要抓好哪些关键？
各地在积极探索刚柔并济执法模式的实践中，形成一批可复制可推广的经验。
“严”字当头强震慑。“刚”体现的是严守安全生产的底线和红线，其权威性通过严格、规范执法得以彰显，安全生产执法必须坚持“严”的基调。从官方通报的数据来看，严格执法与系统治理相结合成效显著。
“宽”字为要优服务。“柔”体现的是执法服务的温度。执法的目的不是处罚，企业开展安全生产工作也不是为了应付检查。四川省推出告知式执法，企业只要对照事先发给企业的检查事项逐一开展自查，发现已整改或纳入整改计划并在“应急宝”中报告的，执法检查时只需如实记录，不对企业进行处罚。湖南省推行“一般隐患首次发现不予处罚、重大隐患首次发现从轻处罚”的包容审慎监管，制定全省安全生产领域违法行为不予行政处罚、从轻行政处罚、减轻行政处罚、不予行政强制事项清单。近两年来，该省对符合情形的2500余项违法行为作出责令限期整改、不予处罚的决定，推动实现严格监管和企业安全发展良性互动。
“治”字分类明靶向。“治”字的核心在于根据企业风险等级、行业特点、区域分布等因素实施差异化监管，既避免“一刀切”式的粗放管理，又防止“宽松软”监管。山东、广东、新疆等地组织制定了企业分级分类监管工作办法，对重点监管类企业，根据安全风险管控水平和过程安全管理能力，采用百分制进行量化评估分级，实施差异化、精细化监管。
“能”字强基提质效。“能”字聚焦于执法队伍的能力建设与执法效能的持续提升。一方面，全面提升执法人员对法律法规的精准把握能力、对企业安全隐患的敏锐洞察能力以及对复杂执法场景的灵活应对能力。另一方面，依托大数据、人工智能等技术手段，构建智慧执法平台，实现执法信息实时共享、执法流程全程留痕、执法标准动态更新，既减少人为因素对执法公正性的干扰，又通过数据分析为企业精准画像，为分级分类监管提供科学依据。
Q2
刚柔并济不好把握，实际工作中难在哪？
刚柔并济依据不足。《中华人民共和国行政处罚法》《应急管理部关于严格规范安全生产执法行为的通知》等虽对执法原则作出宏观指导，但在具体操作层面，缺乏细化标准与量化指标。在情节轻微认定标准等方面，监管部门执行标准存在差异，导致同类案件处理结果有较大不同。当前，应急管理部、多个省级应急管理部门均印发了轻微违法行为可以不予行政处罚事项清单，但企业行业类别、规模大小、实际情况不同，清单适用范围有限，难以满足复杂多样的安全生产执法监管需求。
认知尺度把握失衡。企业层面，错误地将“当宽则宽”理解为“执法放松”，不能切实落实整改措施，对执法检查存在抵触情绪。监管层面，因中小企业占比大、很多企业安全基础薄弱，严格执法与推动企业生存发展存在一定的矛盾。监管尺度难以把握，使得安全生产的初衷与实际效果之间产生了偏差。部分地方政府及有关部门将优化营商环境和规范涉企行政执法的政策要求，简单理解为“不准查、不检查、不处罚”。与此同时，个别地区则因为担心被问责追责，对轻微违法行为进行重罚。这进一步加剧了监管部门与被监管对象之间的对立情绪。
制度落地遭遇现实挑战。基层执法往往面临孰轻孰重认定难的问题，自由裁量空间过大易引发争议，条款表述较为原则性，“情节严重”“造成重大影响”等判定标准缺乏量化指标，导致同类案件在不同地区出现较大处罚差异，既影响执法权威性，也易滋生权力寻租空间。部分部门规章、地方性法规存在冲突，两者在处罚幅度、责任主体认定等方面存在差异。在行政执法与刑事司法衔接过程中，存在证据标准不统一、案件移送程序繁琐等问题，还存在因证据不充分被退回的情况。
基层治理受到多重因素掣肘。基层执法人员流动性大，执法队伍不稳定，新招录人员缺乏经验，加之基层执法人员接受系统专业培训的机会有限，培训内容与实际执法需求存在脱节现象。执法人员在办理案件时，在执法主体、程序、法律适用、裁量权基准等方面还存在较多问题，急需加强素质能力。在数据采集、分析、应用等方面存在明显短板，部门间数据壁垒尚未完全打破，难以实现动态监管和风险预警。执法人员存在“怕追责”心理，在宽松执法与严格执法间陷入两难困境，缺乏合理的容错空间。
Q3
安全生产执法刚柔并济，长效机制该怎么建？
夯实制度基础，规范执法依据，明确具体适用边界与情形。界定“严”与“宽”的具体情形和法律适用标准，为执法人员提供明确的执法依据，避免执法的随意性和不确定性。在国家层面统一出台安全生产执法严宽事项指引政策，制定安全生产违法行为轻微免罚清单、从轻减轻处罚清单、从重加重处罚清单等；对“情节严重”“危害后果轻微”“主观故意”等模糊表述进行量化界定，明确各类情形的具体适用条件和程序，做到宽严有据。加强对安全生产行政执法行为的监督检查，对滥用自由裁量权、执法不公、选择性执法等行为进行严肃查处和纠正。进一步细化《应急管理行政执法人员依法履职管理规定》第十条中“不予追究有关行政执法人员的行政执法责任”的相关情形，确保“该严则严”不缺位、“该宽则宽”不越位，实现容错与纠错、免责与问责的有机统一。
强化能力提升，夯实基层基础，加强执法人员培训和能力建设。专业与实操双管齐下，打造场景化培训体系，聚焦重大事故隐患判定、新兴行业风险识别、复杂案件法律适用等实战难点，开展“大培训、大练兵、大比武”活动，全面提升精准识别风险隐患和规范执法的能力。加强科技赋能支撑，将裁量基准、风险分级模型嵌入执法终端，辅助科学决策。鼓励企业布设物联网传感器，实时监测设备设施运行参数和环境数据，并接入执法终端。探索应用数字孪生技术，实现风险模拟和预案推演。利用大数据模型对企业安全投入、培训频次、隐患整改率等指标进行动态分析，实现从“事后罚”到“事前防”。
强化分级分类，实现精准施策，出台安全生产风险分级分类指导意见。在国家层面，根据企业生产工艺、设备设施、作业环境等要素，进一步细化分级分类的指引政策，科学划分风险等级，明确不同等级企业的监管频次、检查内容和执法标准，对高风险企业实施“一企一策”精准监管，实现监管资源向高风险领域倾斜，同时避免对低风险企业的过度干预。深化柔性执法服务。出台柔性执法工作指引，规范行政指导、约谈告诫、回访教育等流程，建立闭环管理机制，确保程序正当、过程透明；打造“柔性执法记分制+信用风险分类监管”体系，对违法行为按性质、情节和危害程度设定记分标准，建立动态记分档案；推动企业建立内部安全监督检查工作机制，全面运用信息化系统开展企业内部安全监督检查和隐患自查自纠自报工作。建立“宽严相济”的评价指标体系。制定科学合理的评估考核办法，从执法力度、执法温度、执法效果等多维度设置评价指标。在执法力度方面，考量对严重违法行为的查处数量、处罚金额、整改落实情况等，确保“严”的基调不动摇；在执法温度方面，评估柔性执法措施的适用范围、企业满意度、自查自纠整改率等，体现“宽”的导向；在执法效果方面，综合分析生产安全事故起数、死亡人数、重大事故隐患排查治理成效等，检验执法工作对安全生产形势的改善作用。通过定期开展评估考核，及时发现问题、总结经验，推动“宽严相济”执法模式不断完善，为安全生产执法工作提供有力保障。
（作者系第一批全国安全生产执法骨干人才研修班学员）
●作者：边永军 赵立宁 金顺成 黄英俊 郝啟東 安柳洁 郭浩 刘欢 孙旭
●来源：中国应急管理报2026年5月25日三版 原标题《破解安全生产执法刚柔并济的实践困境》责任编辑：田硕
●图片：AI生成
●编辑：李玉雯
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