导读
今天（6月13日）是文化和自然遗产日，文化遗产的公共价值愈发受到关注。特推出此文，以广州为例，探讨名城保护与发展的协同之道。
在全球化与现代化进程加速的今天，文化遗产不仅承载着民族身份认同的精神密码，更蕴含着破解当代社会发展困境的智慧基因，其公共性根植于其作为人类共同财富的本质属性，强调文化资源的社会共享价值与公众参与权利。文化遗产的公共性重构已成为化解名城保护与发展矛盾的关键命题。本研究以首批国家历史文化名城广州为对象，通过解析广州40年来的名城治理实践，突破传统研究对物质空间保护的单向关注，系统揭示文化遗产公共性利用政府、专家、公众“三位一体”协同机制实现重构的实践逻辑。研究发现，通过构建“公共性-数字化”双轮驱动的可持续发展机制，激活文化遗产的多元型公共性、巩固权威型公共性、强化权限型公共性和统筹权力型公共性，能够推动名城保护从技术工具层面向制度范式升级。这一机制创新为破解“保护-发展”二元困境提供了新路径，其核心价值在于将国家政策的宏观要求转化为可操作的实施范本，并为超大城市历史文化名城可持续发展提供理论与实践启示。
本文字数：11349字
阅读时间：35分钟
作者 | 曾艳、施雨君
广州市城市规划设计有限公司
关键词
文化遗产公共性，历史文化名城，数字化治理，广州
01
引 言
文化遗产的公共性根植于其作为人类共同财富的本质属性，强调文化资源的社会共享价值与公众参与权利。在城镇化率突破65%的中国超大城市中，历史文化遗产正面临“保护性消亡”悖论：一方面政府投入的专项保护资金年均增长15%，另一方面公众对文化遗产的文化认同度却持续下降。这种现象折射出传统保护模式中对公共性重构的迫切需求，当文化遗产沦为资本增值工具或技术精英的垄断性话语时，其社会共享价值必然消解，进而导致历史地段文化吸引力衰退与可持续发展动力枯竭[1-5]。
广州作为首批国家历史文化名城与改革开放的前沿阵地，其40年名城保护历程具有双重典型性：既经历了“大拆大建”时期文化遗产私有化带来的文化断层危机，也孕育了数字化治理驱动下的制度创新实践。特别是在国家“数字中国”战略与粤港澳大湾区文化共建背景下，广州正面临超大城市文化遗产治理的三大核心挑战：一是历史城区更新中政府主导与市场驱动的利益博弈；二是专家知识体系与公众认知的价值鸿沟；三是数字化技术应用与制度创新的协同滞后。这些矛盾使得探索公共性重构与数字治理的协同机制不仅关乎名城保护实效，更成为实现“老城市新活力”的关键突破口。
02
文化遗产的公共性
文化遗产的公共性具有三重维度，规划学界一般关注空间公共性，即文化遗产物理空间的可达性与共享性提升。较少对文化遗产的价值公共性和治理公共性进行探讨，即集体记忆传承与多元文化认同建构；多方主体参与的协同决策机制。公共性的概念最早来源于政治哲学领域，基于生活世界、系统世界、价值等级观三大研究派别，总结提出权力型、权限型、权威型、多元型4种公共性的基本类型①（表1），认为各类事物的公共性遵从基本类型，并可以划分为四个象限（图3a）[6-13]。
权力型公共性，权力（Power）即政治上的强制力量。受到对方抵抗也能将其抑制住并贯彻自身意志的公共性。参与者之间呈现主动服从关系，被动参与，形式平等。政府凭借政治强制力推动名城保护工作，制定政策法规、调配资源、监督实施等。确定保护目标与重点，相关主体虽可能存在抵抗情绪，但最终会因政府强制力而服从。这种公共性下，形式上所有参与者遵循统一规则，呈现平等状态。但在实际操作中，政府与其他主体在权力、资源掌控等方面存在差异，公众和其他组织参与深度有限。
权限型公共性，权限（Competence）即客观性的、非人性的规章制度所规定的范围内活动的能力，由社会一般理性所支配的公共性。参与者之间呈现限定服从关系，主动参与，但只是形式平等。在名城保护中，各项工作依据客观规章制度进行，政策框架明确各方活动范围，参与者主动在规定权限内参与。形式上，所有参与者都遵循相同政策规则，看似平等。然而，由于政策制定时需兼顾多方利益，部分细则可能无法完全契合各方实际需求，导致参与者虽主动参与，但仅能实现形式平等，难以达成实质平等。
权威型公共性，权威（Authority）即贯彻自身意志的力量。拥有绝对性优越价值，在不抑制对方意志的前提下而使对方主动顺从的公共性。参与者被动参与，但享受到实质平等。专家凭借专业知识与丰富经验，在名城保护中扮演关键角色，在诸如历史建筑保护修缮技术选择、文化遗产价值评估等方面他们的意见和建议发挥主导作用。因专家权威性受认可，其他参与者多处于被动接受状态。不过，专家基于专业视角客观判断，能保障各方在保护目标、方法等核心问题上达成实质平等。
多元型公共性，以自我为中心的公共性，关系格局是自主的个人对个人。此种公共性下参与者主动参与，享受实质平等。在名城保护中，多元型公共性聚焦公众参与，以自主个体间的互动为基础。由于参与者秉持自主态度，能充分表达观点，使不同背景、需求与利益诉求在保护进程中得以展现，进而实现实质平等。
表1 文化遗产公共性类型差异
研究发现以上4种文化遗产的公共性类型在名城保护过程中存在混合关系，但在一定时期内，往往其中一种类型表现最为突出。此外，研究中的“公众”参与者包括但不限于“利益牵引的市场力人群”和“认知牵引的社会力人群”。因为，同一参与者身上可能同时存在利益牵引和认知牵引，即这两类不能完全分离为两种参与者，因此统一由“公众”作为代表，用不同时期不同的参与行为来表现不同的类型特征（图4、5a）。
03
广州名城保护中文化遗产公共性的重构
当下，广州历史文化名城的保护范式从聚焦物质保护（建筑、街巷、环境等）到关注保用结合，已发展到注重有机更新、持续更新，关注人的情感和体验（图1）。
图1 广州历史文化名城保护历程大事记
3.1 从聚焦物质保护到关注保用结合
政府主导的刚性管控。1982年广州成为国家历史文化名城。80年代伴随改革开放，广州经历了计划经济向市场经济的转变，市场的异常活跃给城市的历史文化保护也带来了负面影响。面对无序的城市开发，1999年政府施行“开发政府主导，开发商零介入”的政策。在此之后的10多年间，一是规划决策从“政府”转向“专家”。1999年《广州市历史文化名城保护条例》施行。依照条例，广州市成立了历史文化名城保护委员会，负责名城保护的协调、指导和监督工作。2006年，广州正式成立规划委员会。专家介入保护和规划决策。二是规划工作从“建设”转向“更新”。2006年广州城市发展战略规划从“南拓、北优、东进、西联”新增“中调”。2008年“三旧”改造试点工作启动，自此旧城改造正式走上历史舞台。该阶段，政府将旧城改造作为德政工程和民心工程来实施[14]，开展了一系列的文化遗产保护项目。此时，专家主要扮演政府遗产保护意志的转译者。保护的意识开始萌芽，土地市场趋向于“沉寂”。这一阶段文化遗产的公共性主要表现为权力型，停留在政府主导的可量化的外在物质项目上。
制度理性的边界约束。为了打破前一阶段的市场沉寂，政府、开发商和业主开始合作进行大规模的城市更新[15]。与此同时，2011年广州市规划和自然资源局名城保护处成立，广州市历史文化名城保护委员会办公室挂牌。在这一阶段，政府将文化遗产保护纳入常态化工作。随着保护工作的开展，出台了一系列相关的管理制度和措施。2012年，规划委员会也规定对于重大发展平台相关项目，必须对项目范围内文化遗产普查后才能上会审议，旨在从源头上减少重大项目建设对文化遗产保护的影响。伴随大规模的城市更新，规划设计市场逐步开放，事业单位改革和委托主体的多元化，致使专家的职能开始逐步分化。“三旧改造”政策中，地区可以根据内部的土地使用情况，聘请专家编制片区策划方案，帮助明确改造主体、改造方案及安置补偿方式。专家成为政府、开发商、业主谋求自身利益最大化的调节人[16]。在这一时期，文化遗产保护与经济利益形成博弈，相关政策和规范不断出台。其中对文化遗产保护有益的一面是，政府和专家逐渐从注重物质形态的精英规划扩展到为社会大众服务上来[17]。但同时地方政府对土地财政的依赖加剧，专家也遭遇了“理性规划”的质疑[18]。政府、专家与公众在规则之内主动参与，以利益为主导的形式平等，文化遗产显现出权限型公共性的特征。
专家知识的话语权博弈。为了应对“质疑”，专家们开始尝试借鉴国内外关于旧城混合改造、公众参与等实践经验。他们发现通过在地文化所激发的文化遗产公共性需求，能够构建各方参与主体达成认同的“共识枢纽”[19-23]。在这一时期，文化遗产保护逐渐转变为“利用”。2015年第五次全市不可移动文化遗产普查完成，结合《广州市历史文化名城保护条例》的获批，相应保护对象的保护利用规划也随之开展。2017年广州市入选第一批国家历史建筑保护利用试点城市，旧城更新转向基于保护利用的微改造模式。同时，“共同缔造”将公众参与引入保护规划。2015年，广州在原三旧改造办公室的基础上成立了国内第一个城市更新局，以原定拆除重建的恩宁路永庆坊为试点，采用“BOT”模式将传统建筑的修缮责任和运营权打包给开发商进行微改造，并成立恩宁路共同缔造委员会，联合专家，公众中的居民、媒体、民间组织等各方开展解决保护与更新问题的参与式工作坊，开创了政府调控、开发商介入、居民参与的有机更新模式[24]。2016年初，黄埔区深井村成立深井工作坊，成为协调多方利益，推动古村微改造的议事平台。同年，广州成立公众征询监督委员会，并在“幸福同德围”“美丽金沙洲”等历史地段项目中为公众参与规划提供高效平台[25]。“共同缔造”成为这一时期名城保护的新名词，政府的旧城土地开发模式从常规的“出让+配建选择性移交”拓展到“建设－经营－转让”的BOT共建模式。专家的参与工作由保护相关规划的咨询服务、规划决策审议、地区规划师拓展到公众征询监督、社区规划师、社区设计师等工作。这一时期专家转变为“积极有效的协调组织者”[26-28]，发挥着“权威”的引导作用。从地区、社区、乡村、单体多个层面渗透文化遗产保护利用。这一时期，在专家的主导下，其他参与者虽然看似被动参与，但能够享受实质性的平等。文化遗产表现出权威型公共性（图2）。
图2 物质保护到保用结合时期文化遗产公共性演化
3.2 关注人的情感和体验的有机更新
公众参与的草根力量重构。为了不断适应新时代的文化遗产保护需求，2021年印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的实施意见》作为新时期名城保护的纲领性文件，将“人民群众文化自觉和文化自信进一步提升”作为远期目标。2023年广州市名城保护的最高法规《广州市历史文化名城保护条例》第四次修订后公布，明确名城保护工作应当构建共建共治共享的社会治理格局，鼓励和推动多方参与文化遗产保护传承。这一时期，广州的文化遗产保护呈现出四大变化趋势：一是全生命周期保护意识逐步觉醒。广州政府建立了6个层次的保护传承体系②，以及“1+1+1+4+N”的法规政策体系③。“让城市留住记忆，让人们记住乡愁”拥有更加系统全面的制度保障。政府、专家逐渐将文化保护传承作为衡量一个优秀城市更新项目的标准。以规划为引领，指导项目从设计到实施，全生命周期贯彻文化保护意识。二是文化遗产保护方式逐渐多样化。政府持续探索参与式设计的制度化实践，进一步搭建管理部门、专家、公众等多方力量的沟通协作平台，依托平台孵化多样化的保护利用方式，并出台奖励和鼓励措施，有效推进文化遗产保护与城乡建设协同实施。与此同时，专家从早期单一的城乡规划学、建筑学逐步拓展到经济、社会、历史、人文地理等多个专业。相应的，保护利用方式逐渐从保护规划、建筑设计拓展到社区营造、公益实践、产业策划、研究创作、遗产教育等多种类型。三是文化遗产公共性服务愈发精准。面对多元化的文化遗产公共性需求，针对公众中企业或集体业主，广州市持续开展“老城新生”伙伴计划；针对个体业主，市、区、街道与专家联动，为历史地段的建筑修缮利用提供免费的技术咨询；针对群众的参与需求，采用以常态化驻场工作坊、制度化社区公众委员会、街道及其党委统筹，区职能部门和技术团队服务下沉等，搭建适应性的共建共治共享的工作方式。四是共同缔造注重可持续性的共鸣。现阶段的共同缔造，不再仅仅是文化遗产保护项目推动实施的手段，而是一项持久性的系统工程。2021年，在广州市历史文化名城保护办公室的招募和指导下，广州先后成立了“广州名城守护官”和“广州历史文化名城保护联盟”两大公益组织。通过长期开展名城保护专业咨询和志愿服务强化名城保护宣传力度，会同各区政府夯实属地管理，加强共同缔造的可持续性，不断凸显出文化遗产公共性的意义与价值。
随着城乡居民消费结构升级换代，消费方式逐渐“脱物化”[7]。全社会对文化遗产的公共性提出了更多、更高的需求，对实现自我文化权利、遗产权益“获得感”的愿望也更为迫切。这一时期的名城保护，不再过分关注“文化利益”而是希望利用文化的内在诉求来促进传承与发展。利用长效的共同缔造，将以利益牵引的市场需求和认知牵引的社会需求进行整合，凝结成共同的价值观。此时，文化遗产显现出多元型的公共性，政府、专家、公众主动参与，成为文化遗产保护的共鸣者，力求享受实质的平等（图3）。
图3 广州名城保护中文化遗产公共性演化
图4 不同时期参与者行为与文化遗产公共性的变化
从以上演化过程（图3-4）可以看出，引发文化遗产公共性的变化，有两个本质原因。一是政策导向。美国人类学家格尔茨在《文化的解释》中提出，最好不要把文化看成一个具体的行为模式，而是要看成一个总管行为的控制机制[29]。社会和谐度来自文化公共性的成熟度[30]。为了提升社会和谐度，政府会选择培育文化遗产的公共性而不是任其自由发展，以此强化公众的本土意识与文化认同，即“文化管理”。二是问题导向。居住环境恶化，公服设施不足，优质教育、医疗资源的逐步外迁，历史地段正在逐渐衰落。文化遗产是这些地区唯一固化的资源，地区复兴即一场文化复兴。当文化遗产的价值被感知，即触发了对文化遗产公共性的需求。当文化价值逐渐超越经济价值，这种公共性逐渐以群体性显露、多元化（从同质走向异质）和多层级（城市、地区、社区、乡村）（图5c）。
从文化遗产公共性的演化中可以看出两点参与者的规律，一是专家是公众和政府参与的平衡和支点（图5a）。公众和政府的参与度围绕专家的参与度曲线上下波动。随着文化遗产公共性的变化，公众参与度会随专家参与度的提高而升高，政府参与度随之下降。在文化遗产公共性向多元型转变过程中，政府参与度会出现一个波谷，主要表征政府对专家放权后又规范专家参与的行为，也对应公众因专家的工作逐渐专业化从被动参与到主动参与的过程。二是参与者的名城保护参与过程是“平衡”的阶梯式提升。经济利益与文化遗产保护的博弈打破了政府、专家、公众旧的平衡，在满足文化遗产公共性需求的过程中三者会重新找到新的平衡机制。随着社会文明程度的提升，最终进入到新的实质平等的平衡阶段，即公众与政府的平等与制衡。
文化遗产公共性的历时性演进，实质上构建了名城保护中“权力-制度-知识-社会”的四维治理框架。结合中国社会的差序格局[31-33]（图5b)，能够重构文化遗产的公共性与政府、专家、公众呈现出“三位一体”逐级平衡的金字塔关系（图5c）。金字塔自下而上，既可以表示时间轴：从权力型到多元型文化遗产公共性的变化，也可以表示空间面：从城市宏观管控到社会微观调控的变化。
图5 文化遗产公共性重构与名城保护参与者的“金字塔”关系
04
文化遗产公共性重构与
数字治理协同的可持续发展机制
这一金字塔关系虽在理论上破解了保护主体单一化、价值认知碎片化等传统困境，却在实践中遭遇四大阻碍：多元诉求的离散性与保护决策的系统性矛盾、历史数据的海量性和专家参与的规范性与治理工具的有限性冲突、文化遗产保护与合理利用的缺乏精准依据、管理职责分工与协调机制不完善。数字化治理技术恰在此语境下成为公共性实践的“耦合剂”，助力广州从原始的二维GIS基础数据库到三维扫描测绘建档、数字化展示、物联感知，再到文化遗产公共性智慧管理的名城可持续发展探索：
一是构建遗产监测平台实现利益均衡分配，激活多元型公共性。通过数字孪生技术构建名城历史文化遗产监测平台（图6），整合文化遗产保护底数，如保护对象、保护范围、保护要求、待活化利用对象；土地房屋数据，用地性质、用地指标、储备用地、低效用地、土地权属、房屋产权、空置建筑；建设项目数据，建设项目模型、建设项目指标、烂尾项目信息、已批未建项目信息等。通过土地和项目的“肥瘦搭配”“持续造血”激活多元参与主体主导的文化遗产公共性，探索文化遗产保护利用与城市更新、乡村振兴等协同实施。利用平台拉通全市数据建立新城反哺老城机制。数据对公众开放，引入社会投资方创新文化遗产保护资金多渠道筹集机制。协调土地房屋产权，依托历史文化资源打造多功能复合的宜居宜业新空间，为文化遗产转化为“文化资本”提供条件。在平台设立公众参与系统，结合政府、专家背书建立公众参与中推动决策的“智能合约”④，例如在一定时间和一定人群范围内，达成多数共识即可促进建设行为，避免如媒体、记者等少数影响力较大的个体的异议而阻碍项目的推进。利用平台达到对文化遗产保护利用活动进行监测的目的，及时解决城市建设与保护传承、私人利益与公共利益、保护限制要求与人居环境改善需求之间的矛盾，实现地区多元诉求的平衡。实现政府治理、规划引导、市场调节和社会共治的良性互动（图7）。
图6 历史文化遗产监测平台架构
图7 利用文化遗产公共性实现名城保护的多方良性互动
二是建立数字化专家库规范参与机制，巩固权威型公共性。在遗产监测平台建立公开透明的数字化专家库，包括名城保护专家库和名城保护知识库。通过保护专家库规范多重尺度的专家参与机制，从宏观规划管理到社会神经末梢提供“专业援助”，建立专家引导下的包括权力型供给、权威型供给、市场型供给和志愿型供给等多种供给模式。明确专家的介入阶段和介入内容。加强专家的综合技能和素质教育培训，减少工作认知与诉求差异。结合AI人工智能，构建文化遗产大模型，建立名城保护知识库，为政府与公众及时提供专家式服务，如管理机制查询、保护要求核查、建筑技术咨询等。
三是建立遗产监测评估系统完善管理闭环，强化权限型公共性。从遗产保护、文化传承、人口活力、经济韧性、生活质量、科技创新、社会形象、政策管理7大评价维度建立监测评估指标体系（图8），利用卫星遥感、无人机、舆情监测等新技术构建精细化的文化遗产保护利用监测评估系统（图9），支撑完成项目立项、实施过程监督、完工验收、运营后评估的管理闭环。对历史文化名城的保护发展成效进行评价，提出因地制宜的可持续发展建议，例如研究保护规划与国土空间规划的衔接路径；如何将保护规划与详细规划合并编制；因地制宜调整旧区更新建设规范与指标；落实奖励与补助机制等。通过监测评估系统引导权限型公共性，把握底线管理，在规则之内，预留更多包容度和自由度，接纳公众和市场的多元需求，避免资本流向与政策导向错位。满足上级管理部门对重点城市和重点区域的文化遗产管控需求，以及地方管理部门对本城市和属地街区及其文化遗产保护利用项目的管控需求。
图8 广州市城市规划设计有限公司建立的历史文化遗产监测评估指标体系
图9 广州市城市规划设计有限公司研发的“CANMAP”历史文化遗产监测评估系统
四是建立联合管理系统搭建水平交互，统筹权力型公共性。文化遗产保护管理具有事权交织、条块分割等特征，例如在广州，文物局管理文物，规划局和住建局共同管理历史建筑，其他文化遗产分属工信局、农业局等部门。同级多部门的管理主体使得职能部门间协调难度大、审批流程烦琐。在遗产监测平台中建立数字化的联合管理系统，探索基于权力型公共性需求搭建各部门的水平交互渠道，通过数字化技术辅助政府创新统筹机构、建立联合审查机制、策划集群式行动方案、明确免予许可情形等方式，打破行政区划掣肘和部门壁垒，优化审批管理流程，简化保护利用流程。从文化遗产的公共性需求角度在各类政策中挖掘可供解决问题的行政资源。
05
结 语
本研究系统揭示了文化遗产公共性利用政府、专家、公众“三位一体”协同机制实现重构的实践逻辑。研究发现：在名城保护的过程中，文化遗产公共性的变化是一个从量变到质变的过程。研究文化遗产的公共性，能够发掘政治资本，调动社会资本，启发知识资本，从而激活文化资本。鉴于传统规划管理完全限定在国家制度之内，对文化遗产公共性的把握，能够促使规划建立生活世界和系统世界的共鸣，这是对法定规划所确定的强制性内容的完善与提升。同时，文化遗产公共性重构与数字化治理协同，能够解决实践中所面临的发展障碍。例如通过数字孪生实现文化遗产监测的时空模拟、智能合约自动执行多元协商结果等，最终在数字空间完成公共性要素的重新编码，将抽象的文化认同转化为可计算的参与权重，把模糊的历史价值转译为可调控的数据参数，使碎片化的保护行为升级为系统性的治理生态。这种数字治理赋能公共性重构的机制创新，为破解超大城市遗产保护中“价值共识难建立-保护标准难量化-实施效果难追溯”的治理迷思提供了关键技术路径。
历史文化名城保护工作范畴同时涉及经济系统和社会系统。经济系统聚焦效率，社会系统关注公平，两者在发展的不同阶段亦有各自侧重。因此，本研究理论可能只是回答了未来一定时期内保护与发展的问题，伴随社会经济基础和科学技术的提升，对文化遗产的公共性研究颗粒度也将更加细化。
注释&参考文献（上滑查看全部）
注释：
① “批判理论”（Kritische Theorie）（法兰克福学派FrankfurterSchule）、“合法至上”论（N.卢曼N.Luhmann1984=1993-5;J.Habermas/N.Luhmann，1971=1987）以及自然法（Naturallaw）论。
② “市域-历史城区-历史文化名镇名村-历史文化街区和历史风貌区-文物和历史建筑-非物质文化遗产”6个层次的保护体系。
③“1+1+1+4+N”，1项《广州市关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的实施意见》；1项《广州市历史文化名城保护条例》；1项《广州市传统风貌建筑保护规定》；4项创新政策《广州市促进历史建筑合理利用实施办法》《广州市历史建筑修缮监督管理与补助办法》《广州市关于深入推进城市更新加强历史文化保护传承的实施指引》《广州市文物活化利用试行办法》；N项技术工作指引。
④智能合约：一种自动执行的合约，其条款以计算机代码的形式编写，并存储在区块链等分布式账本上。这些代码能够在满足特定条件时自动执行相应的操作，无需第三方的干预。
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*本文为2025中国城市规划年会论文
基金项目：国家重点研发计划项目，“历史文化名城整体保护和活态传承数字化治理关键技术研究与应用示范”（2024YFC3811000）。
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