导读
近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”），对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出部署。为深入学习贯彻《规划》精神，凝聚行业共识，中国城市规划学会特别推出【现代化应急体系建设“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。诚邀多位专家学者建言献策，推动规划理论与应急实践深度融合，以规划智慧赋能《规划》高质量落地。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。
本文字数：2793字
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作 者
宋波，中国城市规划学会城市安全与防灾规划专委会委员、北京科技大学教授
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我国老龄化社会发展与社区所面临的挑战
国家统计局统计结果显示，我国60岁及以上老年人数量为32,338万人（约3.23亿），其中65岁及以上人口为22,309万人（2.23亿），占比15.87%。根据1982年维也纳老龄问题世界大会的标准划分界定，人口老龄化是指一个国家或地区 60 岁及以上人口占总人口比例超过 10%， 或 65 岁及以上人口比例超过 7%。我国目前60岁及以上人口比例超过10%，已经处于深度老龄化社会。
图1 社区日常活动的老龄群体
为应对老龄化社会，我国在战略、法律和标准等多方面进行了长期且系统的准备，目前已形成一套日趋完善的支持体系。在国家战略与顶层设计方面，从“十五五”规划到《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，国家层面进行了系统性的顶层设计。《中华人民共和国老年人权益保障法》（2018 年修订）明确了老年人的定义及权益保障，《城市居住区规划设计标准》（GB 50180-2018）则对老年友好型社区的设计提出了具体要求，《老年人居住建筑设计标准》（JGJ 450-2018）规定了老年人居住建筑的设计规范等。标准体系还在不断扩展，覆盖养老机构服务、适老化改造、老年人能力评估等更细致领域。
与此同时，近年来全球各类灾害多发，既往灾害事例表明，老龄群体在灾害中是容易受波及的重点关注对象，1995年阪神地震家具倒塌导致独居老人无法移动，周围建筑火灾导致其缺氧死亡，2025年某大城市因规模降雨导致养老院设施被淹等灾害教训均对老龄化群体的防灾提出了新的要求。
目前，许多城市老旧社区建于 20 世纪 80-90 年代，部分存在建筑结构老化，抗震、防火等安全性能不足，社区内部的空间规划不够完善，早期设计未考虑老龄化需求，缺乏无障碍设施、休憩空间和应急避难场所等短板。面向老龄化社会的防灾体系的软件与硬件建设需要政府、社会各界及全民的不断努力。
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面向老龄化社会的防灾体系的软件与硬件建设
国务院2026年5月30日，国务院印发了《现代化应急体系建设 “十五五”规划》，对于老龄化社会的防灾对策也提出了各项要求。
首先强调完善协同应对机制，强化各级安全生产和防灾减灾救灾议事协调机构防范应对灾害事故的统筹指导、协调和监督职能，细化相关部门任务分工，健全联合指挥、会商研判、监测预警、灾情通报、跨域救援等协同机制。归结到老龄化的社会的防灾对策，防灾减灾的关口前移是关键，各部门要针对辖区老龄人口的数量及分布，要提前核查备案，制定所在区域风险区域地图（例如：潜在洪涝发生影响区、地质灾害易发段等），抓好灾前、灾时及灾后各个阶段的防灾减灾救灾责任衔接与落实。
在优化应急预案体系建设方面，要落实《国家突发事件总体应急预案》，开展新一轮国家层面应急预案制修订，强化基层应急预案编制与实施。加强应急预案标准化建设，完善制修订及评估论证程序，规范风险评估、资源调查、案例分析及专家论证、备案管理。
具体到社区层面，针对比较典型的建筑结构隐患，例如：外墙附属结构脱落、屋顶漏水等问题频发的威胁老年人安全问题，要定期排查。在消防隐患方面，针对消防通道被占用、灭火设施不足、火灾风险高的电动车充电不规范问题也应分阶段解决。在应急避难方面，针对老年人行动不便、疏散效率低的问题，要明确所在区域避难场所和疏散通道，打通关键堵点。对于公共空间所面临恶劣天气及其他灾害场景的安全性不确定问题，要在社区的基础设施等方面，如老人无障碍通路、坡 道、扶手等设施入手，解决特定情况下老年人出行困难问题。
图2 推进避难通道建设
在打造安全韧性城乡方面，规划强调硬件设施及软件标准的建设，强化工程治理，合理提高重要城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准，完善极端灾害条件下重大基础设施韧性标准规范。制定灾害风险隐患分类分级评估判定标准，持续推进基础设施涉灾风险隐患排查。面向老龄化社会需求，尤其对于有潜在灾害隐患的老旧小区及商住两用或混住小区，要加强基础的排查工作，并举一反三抓好整改。完善疏散通道（室内、楼道及小区内部）与避难空间的标识，及清除连接通路各种障碍等工作。
当前我国城市更新已从探索试点转向系统实施，为构建可持续城市更新模式，在老龄化应对方面需要进一步提升和完善各类对策，补齐城市更新制度短板。
墙体日积月累损伤
建筑外围护结构的脱落，特别是建筑外立面及保温层等材料的脱落
建筑各个部位隐患排查
高空坠物隐患
图3 加强社区各类隐患排查
规划同时强调完善农村房屋防灾抗灾设防标准，落实危房改造和农房抗震加固，针对近年来地震所反映的突出问题，要进一步加强农村自建房管理，围绕老龄化尤其对经济不发达区域要加大关注力度。
在全民安全宣传教育方面，规划还指出，要以 “人人讲安全、个个会应急”为主题，办好全民安全公开课等特色活动及防灾减灾日等主题活动。尤其加强“一老一小”等重点人群安全宣传教育。围绕老龄化要将社区作为一个实践主战场，通过建设典型老龄化社区安全宣传教育样板并在大中城市及村镇及人口密集区展开。针对老龄人群的活动能力，加强灾害时的自救互救能力、传输有效的防灾避灾技能。
可以预计在《现代化应急体系建设 “十五五”规划》 指导下，通过全社会努力，城乡社区的防灾水平将不断提升，老龄化社区防灾能力的提升将使得更多老人获得时代红利及生活幸福感。
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